Alleen concurrentie relevant voor nieuwe Autoriteit Consument en Markt

Groep mannen aan het touwtrekken
Afbeelding ‘touwtrekken-IMG_2326’ van Eduard Mossinkoff (CC BY-NC-SA 2.0)
25 sep 2012 | | 1280 keer bekeken
Consumenten zijn gebaat bij concurrentie. Dat is het uitgangspunt van de Mededingingswet. In de gevallen waarin concurrentie ongunstig zou kunnen uitpakken, dan is dat niet goed op te lossen met minder concurrentie. Beter is het afzonderlijk beleid te voeren dat zich direct op deze problemen richt. De nieuwe Autoriteit Consument en Markt behoeft daarom geen breder mandaat en kan zich beperken tot het uitvoeren van de Mededingingswet. Dit stellen Paul de Bijl en Theon van Dijk.

Een ruimere verantwoordelijkheid?

Verschillende signalen wijzen erop dat de nieuwe Autoriteit Consument en Markt (ACM), de gefuseerde toezichthouder bestaande uit de Consumentenautoriteit, NMa en OPTA, meer rekening gaat houden met de wisselwerking tussen mededinging en “publieke belangen”, zoals het stimuleren van duurzaamheid, innovatie, volksgezondheid, veiligheid, werkgelegenheid en solidariteit. Zie bijvoorbeeld Ottow (2012) en het jaarverslag van de NMa over 2011. Zie ook de oproep van Ottervanger (2010). Ook de WRR (2012)wees op het belang van het afwegen van verschillende publieke belangen in marktwerkingsbeleid.

Vanuit een economisch perspectief bestaan publieke belangen uit het oplossen of verminderen van vormen van marktfalen. De twee belangrijkste elementen in de Mededingingswet zijn een verbod op mededingingsbeperkende afspraken (waaronder kartels) en een verbod op misbruik van een economische machtpositie. In het kort kan men stellen dat de Mededingingswet concurrentie centraal stelt, waardoor de ACM onvoldoende oog heeft voor andere vormen van marktfalen dan marktmacht. Is het effectief om de ACM te belasten met de afweging tussen van concurrentie en andere publieke belangen?

Afwegingen tussen publieke belangen

In beginsel kunnen integrale afwegingen, waarbij diverse publieke belangen worden meegenomen, leiden tot welvaartsverbeteringen. De Mededingingswet (artikel 6, lid 3) maakt het al mogelijk om publieke belangen die op korte termijn leiden tot aantoonbare efficiëntieverbeteringen mee te wegen bij het beoordelen van potentieel mededingingsbeperkende afspraken. Ook houdt de mededingingsautoriteit rekening met veiligheidseisen, milieuvoorschriften, arbeidsomstandigheden enzovoorts.

Het gaat niet per definitie altijd goed. Te scherpe prijsconcurrentie kan – bijvoorbeeld wanneer consumenten niet kunnen waarnemen wat er in voedsel zit – ten koste gaan van kwaliteit of duurzaamheid, omdat producenten hun kosten willen verlagen. Ook kan intensieve concurrentie leiden tot te weinig investeringen in onderzoek en ontwikkeling, waardoor de maatschappij onvoldoende profiteert van spillovers. Dergelijke gevallen, waarbij externe effecten optreden, vragen om een afweging tussen meer concurrentie aan de ene kant en meer kwaliteit, duurzaamheid of innovatie aan de andere kant.

Behalve de complexiteit van integrale afwegingen, is een bezwaar van een keuze voor minder concurrentie in afwegingen dat de monopolieprijs die tot stand komt bij een succesvol prijsverhogend kartel met alle spelers hoogstwaarschijnlijk niet die prijs is waarbij de negatieve externe effecten worden geïnternaliseerd. Het probleem van externe effecten wordt via prijsafspraken dus niet in zijn geheel, en mogelijk geheel niet, opgelost.

Iets dergelijks speelt bij coördinatieproblemen. Stel producenten van sportschoenen willen meer betalen aan hun arbeiders in een ontwikkelingsland. Als een onderneming een hoger loon betaalt – zodat hij zijn prijs moet verhogen – resulteert een lager marktaandeel op de markt voor sportschoenen. Zelfs wanneer alle ondernemingen meer loon willen betalen, loopt het voornemen spaak – eenprisoners’ dilemma. Bindende coördinatie helpt dan, maar verhoogt het risico van kartelvorming. Andere oplossingen, zoals certificering, zijn effectiever zonder dat de concurrentie minder wordt.

Institutionele vormgeving

De mededingingspraktijk speelt zich af in een wereld met diverse, door beleid en politiek ingegeven, restricties en randvoorwaarden. Dat vraagt om een strakke en transparante wijze van organiseren, rekening houdend met de complementariteit tussen beleid van ministeries en de uitvoering van toezicht. Zou “integraal mededingingsbeleid” beter werken? Wij denken van niet.

Allereerst is er de Tinbergen-regel dat er minstens evenveel beleidsinstrumenten als beleidsdoelstellingen dienen te zijn om alle doelstellingen te kunnen halen. Het onderbrengen van meer publieke belangen (meer beleidsdoelen) bij de ACM kan neerkomen op een verkleining van het aantal instrumenten, bij een gelijk blijvend aantal beleidsdoelen. Immers, de gereedschapskist van de mededingingsautoriteit is gegeven.

De mededingingsautoriteit staat momenteel los van beleidsmakers. Zij kan, dankzij de Mededingingswet, autonoom beslissingen nemen (uitzonderingen daargelaten). Het huidige systeem is relatief eenvoudig en transparant, gebaseerd op een scheiding tussen beleid en uitvoering. Dit systeem is, bij de invoering van de Mededingingswet in 1998, onder meer in het leven geroepen om beleidsmakers buiten mededingingszaken te houden. Dat is de reden voor de inbedding via een onafhankelijke autoriteit, los van mogelijke beïnvloeding door ministeries met eigen beleidsagenda’s en industriepolitieke wensen.

Domeinverbreding zou de complexiteit van mededingingsbeslissingen doen toenemen. Dat gaat ten koste van de transparantie van mededingingsbeleid. De autoriteit zou bovendien moeten gaan “onderhandelen” met meerdere ministeries, die elk hun eigen beleid willen doorvoeren. De autoriteit zou daartoe expertisegebieden en kennis van beleidsvelden in huis moeten halen. Dat zou leiden tot verwatering van de benodigde mededingingsexpertise. Het verkrijgen van beslissingsruimte buiten de eigen kernexpertise staat verder op gespannen voet met het beginsel van accountability binnen overheid en politiek. Waar het nu helder is dat het parlement een Minister verantwoording kan laten afleggen, zien wij niet goed in hoe het parlement de mededingingsautoriteit ter verantwoording kan roepen (als men dat al zou willen). Een direct gevolg is verder dat er meer openingen ontstaan voor beïnvloeding, vergelijkbaar met lobbyen, binnen de overheid zelf.

Verder is het zaak om mededingingsproblemen ook voor de rechter transparant te houden. Een rechter kan losstaande afwegingen ontrafelen en op eigen merites beoordelen wanneer deze in separate rapportages vastliggen. Wanneer verschillende belanghebbenden elk hun eigen visie formuleren, blijft (ook later) helder wat de losstaande argumenten waren. Een vergelijkbaar argument speelt op het niveau van beleid. Wanneer een ministerie een bepaald publiek belang in een markt wil behartigen, dienen beleidsmakers dat momenteel zelf te regelen. Dat kan vervolgens tot uiting komen in (bijvoorbeeld) regel- of wetgeving, erop gericht om dat publiek belang veilig te stellen. De mededingingsautoriteit dient dat vervolgens als gegeven te nemen. Dit disciplineert beleidsmakers om hun eigen zaken te regelen, in plaats van deze af te wentelen op de mededingingsautoriteit. Er bestaat casual evidence van het feit dat ministeries in het Verenigd Koninkrijk erop gespitst waren om het mandaat van toezichthouders uit te breiden, om zo nieuwe prioriteiten buiten de deur te kunnen herbergen (Freeman, 2010). Dat kan bijvoorbeeld taken betreffen die voor een departement zelf politiek gevoelig zijn, of waarvoor het departement zelf geen budget heeft.

Tot slot, een mededingingsautoriteit die geacht wordt als achtervanger op te treden van de departementen, klinkt in beginsel aantrekkelijk. De verwachtingen bij de politiek en in de samenleving zullen echter hooggespannen zijn, zo niet irreëel. Dat is vragen om problemen: de hardnekkige beleidsproblemen stromen door naar het laagste punt, te weten de mededingingsautoriteit, die geacht wordt om deze in goede banen te leiden.

Conclusie

De Mededingingswet veronderstelt dat consumenten baat hebben bij concurrentie. Dit is geen wetmatigheid – afhankelijk van de aanwezigheid van diverse vormen van marktfalen (externe effecten, coördinatieproblemen) kan een bepaalde mate van (of zelfs geen) concurrentie optimaal zijn. Soms zijn er andere publieke belangen die ingaan tegen concurrentie en die zwaarder wegen en voorrang dienen te krijgen. Wij denken niet dat in gevallen waarin externe effecten en coördinatieproblemen spelen, de route van minder concurrentie de weg is om deze belangen te borgen – vaak zijn er effectievere manieren beschikbaar. Integraal mededingingsbeleid zou algemeen beleid én mededingingsbeleid, om diverse redenen, minder effectief, complexer, minder eenduidig en grilliger maken. Dat creëert reguleringsonzekerheid.

Sterker, beleidsmakers kunnen bijdragen aan effectiever mededingingsbeleid door “overige” publieke belangen scherper te articuleren. De bal dient dus niet bij de mededingingsautoriteit te worden neergelegd, maar bij politici en beleidsmakers. Als zij uitwerken wat precies de publieke belangen zijn, verschaffen zij de mededingingsautoriteit een duidelijker kader voor mededingingsbeslissingen.

Deze bijdrage is gebaseerd op een langer artikel in Markt & Mededinging van september dit jaar.

Referencties

Freeman, P. (2010), “The role of competition in public policy; Supervision of competitive and regulatory processes: the role of legal frameworks; Robin Hood or Thomas Cromwell?”, toespraak Regulatory Policy Institute en ESRC Centre for Competition Policy, 8 maart 2010.

Ottervanger (2010), “Maatschappelijk verantwoord concurreren”, Markt & Mededinging 3, juni, p. 93-99.

Ottow, A. (2012), “Modernisering van het mededingingsrecht 2.0”, Markt & Mededinging 1, maart p.1.

WRR (2012), “Publieke zaken in de marktsamenleving”, rapport 87, Den Haag.

Te citeren als

Paul de Bijl, Theon van Dijk, “Alleen concurrentie relevant voor nieuwe Autoriteit Consument en Markt”, Me Judice, 25 september 2012.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.