Commissie Maas gaat het gat in de dijk niet dichten

Commissie Maas gaat het gat in de dijk niet dichten image
16 apr 2009 |
Het toezicht op banken moet zich meer richten op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. Dat is het gat in de dijk dat gedicht moet worden. Met de aanbevelingen van de Commissie Maas gaat dat niet lukken, stelt de Amsterdamse econoom Frank den Butter. Dat is ook logisch, want deze hervorming ligt op het bordje van de toezichthouder en niet van de gezamenlijke banken.

Het was een hachelijke opdracht die het bestuur van de Nederlandse Vereniging van Banken aan de Adviescommissie Toekomst Banken – de Commissie Maas – heeft meegegeven. Het vergt veel omzichtigheid voor een commissie die uit het bankwezen afkomstig is om aanbevelingen over het functioneren van banken te doen. Zeker in een periode dat de volkswoede zich tegen het bankwezen keert. Het is alsof een verdachte zijn eigen politieonderzoek verricht. Nu het rapport Naar Herstel van Vertrouwen op 7 april 2009 is gepresenteerd blijkt dat de commissie de valkuil heeft vermeden om iedereen – kortzichtige aandeelhouders, naïeve spaarders, de op de pof levende consument, kredietbeoordelaars, lage rente, scheefgroei in internationale schuldverhoudingen, de zeepbel op de huizenmarkt, toezichthouders – een beetje de schuld van de huidige crisis te geven en zo de eigen sector te ontzien. Neen, het rapport beperkt zich tot de rol van de banken en bevat een groot aantal aanbevelingen hoe het in de toekomst anders en beter moet.

De echte analyse ontbreekt

De vraag is echter hoe geloofwaardig die belofte is. Wie garandeert dat, wanneer de zwarte wolk van de crisis weer is overgewaaid, de banken zich aan hun goede voornemens houden en niet opnieuw slecht gedrag gaan vertonen? Wie kan de recidive voorkomen? Het probleem is dat het rapport geen echte analyse van het ineenstorten van het financiële kaartenhuis geeft, en geen antwoord bevat op de vraag waarom de hele wereldeconomie in deze val is meegesleurd. De lijst met aanbevelingen, die overigens ten dele gebaseerd is op eerder door internationale instellingen gegeven richtlijnen, doet vermoeden dat de analyse klaar is en dat we nu wel weten waarom het fout is gegaan. Geheel in stijl van de bankwereld wekt het rapport de suggestie de wijsheid in pacht te hebben. Waar werkelijk behoefte aan bestaat, is een economische analyse die zich richt op de vraag waarom een geringe schok in de monetaire sfeer tot een dergelijke zware systeemcrisis heeft kunnen leiden. Dat is nog niet duidelijk.

De aanbevelingen op het gebied van de inrichting van het bestuur, het risicomanagement en de beloningen hebben, aldus de commissie, niet het karakter van zelfregulering, maar zijn bedoeld als best practices. Het lijkt op een vorm van open coördinatie met blaming and shaming, waarbij de banken die de aanbevelingen niet opvolgen moeten uitleggen waarom ze dat niet doen. De vraag hier is wie dat allemaal gaat controleren. Zo worden de bankbestuurders aangezet tot een education permanente en moeten bovendien een moreel ethische verklaring af te leggen die het karakter van de eed van Hippocrates bij de artsen heeft. Krijgt de Vereniging van Banken de functie van beroepsvereniging waar men met klachten tegen bankiers terecht kan en waarbij sancties staan op het zich niet houden aan de gedragscode?

Innovaties ook op macro-effecten beoordelen

Voor de introductie van door de bank te leveren producten wordt een product approval process aanbevolen waarbij wordt uitgemaakt of dit niet te veel risico oplevert. Daarbij gaat het kennelijk om het risico voor de bank zelf en niet om het maatschappelijk risico. Juist de negatieve externe effecten van de financiële innovatie van securitization – het in pakketjes bundelen van onveilige activa waaronder subprime hypotheken – zijn echter voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor de huidige systeemcrisis. Financiële innovaties dienen getoetst te worden op hun bijdrage aan de financiële stabiliteit en efficiëntie op macroniveau. Dat kan niet door een interne procedure binnen de banken. Het is te vergelijken met wat de regering doet met betrekking tot allerlei belastingmaatregelen en institutionele veranderingen in de sfeer van de gezondheid en sociale zekerheid. Aan de invoering daarvan gaat een toetsing van de effecten van de maatregelen via uitgebreide modelberekeningen op macroschaal vooraf. Dat zou met vernieuwingen in de financiële sfeer ook moeten gebeuren. Terecht stelt het CPB in het Centraal Economisch Plan 2009 (blz. 117) dat in de komende tijd macro-economische modellen met een bankensector nodig zijn. De modellen die de individuele banken voor hun risicomanagement gebruiken, gaan slecht om met macro-economische risico’s.

De beloningen

De volkswoede richt zich vooral tegen de beloningsstructuur en “cultuur van bonussen” binnen de banken. De commissie Maas roept de banken op de topinkomens in lijn te brengen met algemeen aanvaarde opvattingen in de samenleving over gerechtvaardigde beloningen. Daartoe wordt aanbevolen dat het totale inkomen van bankbestuurders ‘iets beneden de mediaan van vergelijkbare functies binnen en buiten de financiële sector’ dient te liggen. De vraag is welke operationele inhoud deze prachtige volzin krijgt. Gaan de bankiers aan het CBS vragen om een speciale index voor de mediaan van topinkomens? Of gaat de Vereniging van Banken jaarlijks een lijst met salarisschalen voor topinkomens opstellen? Beter is om de oorzaak van de scheefgroei in de beloningsstructuur van banken bij de wortel aan te pakken. Banken zouden net zo als gewone bedrijven failliet moeten gaan, of in ieder geval door aandeelhouders op de vingers moeten worden getikt, wanneer ze te hoge en verkeerde beloningen geven. Bij banken bestaat, vanwege het maatschappelijk belang, echter de verwachting van een bailout. Die verwachting zou moeten worden weggenomen voor degenen die binnen de banken de beloningen vaststellen dan wel goedkeuren. Dus geen bailout voor de verantwoordelijke bankbestuurders.

Meer dan winst alleen

De commissie Maas vraagt hernieuwde aandacht voor de maatschappelijke rol van het bankwezen. Het streven is het vertrouwen in het bankwezen terug te winnen door minder accent te leggen op het korte termijn gewin en het belang van de aandeelhouders. Impliciet wordt het Angelsaksische model verworpen en wordt een terugkeer naar het Rijnlandse model bepleit. Het betekent een afweging tussen profit, people en planet – waarbij behalve de eigen werknemers ook de klanten onder people vallen.

De klant op de eerste plaats stellen lijkt nu het motto van de bankiers te worden – zie ook de uitlatingen van de nieuwe bestuursvoorzitter Hommen van ING hierover. Met de klant als koning wil men het vertrouwen in het bankwezen herstellen. Dat is opmerkelijk. Het gaat immers niet zozeer om verlies aan vertrouwen bij klanten die spaargeld zijn kwijtgeraakt of die met woekerpolissen zijn bedot, maar om het feit dat de banken onderling elkaar niet meer vertrouwden. Dat ligt aan de basis van de crisis, waardoor de betrekkelijk geringe schok op de Amerikaanse huizenmarkt tot astronomische verliezen is opgeblazen. Dat is de werkelijke reden waarom we nu in een recessie zijn beland waarin alleen al in ons land de werkloosheid met zo’n 400.000 personen dreigt toe te nemen en er een enorm financieringstekort dreigt te ontstaan. Dat is wat de volkswoede heeft aangewakkerd en waardoor het bankwezen het vertrouwen is kwijtgeraakt. Het herstel van dit fundamentele vertrouwen tussen de banken onderling is wat nu de hoogste prioriteit heeft.

Toezicht en regulering

De relatie tussen de financiële markten en de macro-economie – de maatschappelijke betekenis van banken, de planet in bovenstaande afweging – verdient de meeste aandacht in de analyse van de crisis. Er is immers sprake van een systeemcrisis waarbij het toezicht onvoldoende aandacht heeft gehad voor de economische mechanismen, die tot marktfalen hebben geleid. Opheffen van marktfalen door negatieve externe effecten te internaliseren vormt de hoofdtaak van het toezicht. De aanbevelingen van de commissie Maas over regulering bergen het gevaar in zich dat de analyse toch weer binnen de beperkte wereld van bankiers blijft, terwijl juist een macroblik vereist is. Om herhaling van een systeemcrisis te voorkomen is nodig dat het macro-prudentieel toezicht (gericht op stabiliteit van het financiële systeem als geheel) weer het primaat krijgt. Vroeger werd hiervoor gezorgd door de koppeling tussen de zorg voor financiële stabiliteit aan de zorg voor monetaire stabiliteit, bijvoorbeeld via een behoedzaam beleid van liquiditeitscreatie. Nu is dat losgelaten. Andere recente analyses van de crisis zijn op dat punt duidelijker dan de commissie Maas. Zo schetst het CPB in een box op blz. 127 van het Centraal Economisch Plan 2009 hoe marktfalen vanwege het originate and distribute bedrijfsmodel van de banken als een belangrijke oorzaak van de crisis kan worden aangemerkt. De Turner Review van maart 2009 schrijft hierover:

“The lack of a (..) system-wide macro-prudential (..) perspective, and the failure to specify and use macro-prudential levers to offset systemic risks, were far more important to the origins of the crisis than any specific failure in supervisory process relating to individual firms. Getting macro-prudential analysis and tools right for the future is vital.”

Ook President Wellink van DNB, als toezichthouder toch verantwoordelijk voor het falen om marktfalen te voorkomen, merkt op bladzijde 30 van het Jaarverslag 2008 hierover op:

“Als de crisis één ding heeft geleerd, dan is het dat er dringend behoefte is aan een systeemwijde (macro-prudentiële) aanpak, te beginnen op nationaal niveau.”

Hier ligt de sleutel voor het bankwezen om het maatschappelijk vertrouwen in de sector te herstellen. Om echt goed te doorgronden hoe dit macro-prudentieel toezicht effectief kan zijn, dienen macromodellen te worden ontwikkeld die laten zien hoe een initiële schok door externe effecten zodanig kan worden versterkt dat een systeemcrisis ontstaat. Nobelprijswinnaar Stiglitz heeft met een aantal collega’s hiertoe een aanzet gegeven. Het blijkt dat de onderlinge verstrengeling van de financiële instellingen tot een dermate grote besmetting (contagion) heeft geleid dat het financiële kaartenhuis erdoor is ingestort. Loskoppeling van verschillende onderdelen van het bankwezen en een grotere diversiteit in de bedrijfsvoering vormt dan een deel van de oplossing. Anders gezegd, wanneer dominostenen verder uit elkaar staan, is de kans dat ze allemaal tegelijk omvallen kleiner.

Besluit

De commissie Maas biedt aanbevelingen voor de toekomst voor het Nederlandse bankwezen vanuit de optiek van het bankwezen zelf, maar geen analyse. Om echt het maatschappelijk vertrouwen terug te winnen en een kredietcrisis zoals we die nu meemaken, in de toekomst te voorkomen, is terugkeer naar het primaat van het macro-prudentieel toezicht noodzakelijk. Dat wil zeggen toezicht op stabiliteit van het financiële systeem als geheel. De inrichting van dat beleid is geen zaak die aan het bankwezen zelf kan worden overgelaten, maar vormt de opdracht voor een toezichthouder die zich daarbij op gedegen wetenschappelijk onderzoek baseert. Het wordt tijd ook in ons land een dergelijk onafhankelijk onderzoek op te starten.

Te citeren als

Frank den Butter, “Commissie Maas gaat het gat in de dijk niet dichten”, Me Judice, 16 april 2009.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.