Daling collectieve lastendruk zet niet door

Daling collectieve lastendruk zet niet door image
4 apr 2011 | | 3681 keer bekeken
De collectieve lastendruk, het totaal van belastingen en sociale premies in procenten van het nationaal inkomen ( bbp), kent sinds begin jaren negentig een opmerkelijke neerwaartse trend. Van een recordniveau van 45% bbp in 1993 nam de lastendruk af tot 38% bbp in 2010. Nederland is daarin uniek. Deze neerwaartse trend zet in Nederland echter niet door in de huidige kabinetsperiode. De economen Suyker en Tolenaar geven een verklaring voor deze opmerkelijke ontwikkelingen en blikken achteruit tot 1950.

Ontwikkeling lastendruk in vier bedrijven

Het CBS geeft in de jongste Nationale rekeningen informatie over de lastendruk vanaf 1969. Wij hebben op basis van eerdere Nationale rekeningen de lastendruk teruggerekend tot 1950. Daarbij hebben wij reeksbreuken weggewerkt.

Figuur 1: Collectieve lastendruk 1950-2015

Terugkijkend op de afgelopen zes decennia en vooruitkijkend op de nieuwe kabinetsperiode zijn vier perioden te onderscheiden:

  • Sterke stijgende lastendruk (1955-1983)

In deze periode werd de Nederlandse verzorgingsstaat opgebouwd, wat vooral gepaard ging met de invoering van volks- en werknemersverzekeringen. Deze sociale premies vertonen een stijging van maar liefst 16%-punt bbp in de periode 1955-1983. In dezelfde periode stegen de overige belastingen met 4%-punt bbp.

  • Stabiele lastendruk op een hoog niveau (1983-1993)

Tegen het einde van de jaren zeventig liep de Nederlandse economie vast door oliecrises en sterk stijgende arbeidskosten. Het resultaat was een sterke afzwakking van de economische groei, hoge werkloosheid, te lage winstgevendheid en omvangrijke, onhoudbare overheidstekorten. Dit leidde tot het besef dat het roer om moest. Het in 1982 gesloten akkoord van Wassenaar drukte dit besef uit. Door loonmatiging en versobering van sociale regelingen en uitkeringshoogtes werd in de loop van deze tussenfase de voortdurende stijging van de collectieve uitgaven omgebogen in een afname. Dit leidde tussen 1983 en 1993 echter slechts tot een stabilisatie van de collectieve lastendruk doordat de nadruk lag op vermindering van het overheidstekort.

  • Duidelijk afnemende lastendruk (1993-2010)

De omslag in beleid in 1982 leidde pas tussen 1993 en 2010 tot een daling van de lastendruk. Bijsturing van de overheidsfinanciën is nu eenmaal als een koersverlegging van een mammoettanker. Van een recordniveau van 45% bbp in 1993 nam de lastendruk af tot 38% bbp in 2010. Nederland is daarin uniek. Gemiddeld in het OESO-gebied is de lastendruk in deze periode vrijwel stabiel en van de oorspronkelijke OESO-landen kent alleen Ierland een grotere daling. Overigens viel de vermindering van de lastendruk in deze periode tot 2008 samen met een vermindering van het overheidstekort.

  • Oplopende lastendruk (2010-2015)

Op basis van de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet en de groeiverwachting op middellange termijn loopt de lastendruk naar verwachting op tot 40% bbp in 2015. De stijging weerspiegelt de relatief sterk stijgende zorguitgaven en de prioriteit die gegeven wordt aan het terugdringen van het overheidstekort. Collectieve lasten nemen met 29 miljard euro toe tussen 2010 en 2015 (in prijzen van 2010). Hiervan hangt 12 miljard euro samen met beleid, vooral de verhoging van de lastendekkende zorgverzekeringspremies (6 miljard euro). Gezien recente berichten over de zorguitgaven zou deze vorig jaar november gepubliceerde inschatting van de premiestijging trouwens wel eens aan de lage kant kunnen zijn. De beperking van de aftrekbaarheid van premies voor aanvullende pensioenen (versobering van het zogenaamde Witteveenkader) gaat de collectieve lasten met naar schatting 2 miljard euro verhogen. Behalve door beleidsmaatregelen stijgen de collectieve lasten doordat de belastinggrondslagen toenemen als gevolg van economische groei. Dit is de zogenoemde endogene lastenstijging. In deze kabinetsperiode overtreft deze endogene lastenstijging die van het bbp, waardoor de lastendruk verder toeneemt. Dit komt op de eerste plaats doordat heffingskortingen en schijflengtes van de inkomstenbelasting geïndexeerd worden met de prijsontwikkeling, terwijl de gemiddelde loonstijging hoger ligt (3½ miljard euro). En op de tweede plaats door sterk herstel van de vennootschapsbelasting (2½ miljard euro). Deze twee opwaartse effecten worden deels gecompenseerd door achterblijvende toenames bij de werknemersverzekeringen en de BTW.

De vier periodes hebben allemaal specifieke kenmerken. Hieronder gaan wij kort in op algemene factoren die de lastendruk beïnvloeden en die niet specifiek voor een periode zijn.

Effect belastinghervormingen

Wat betreft verandering in de lastendruk wordt snel gedacht aan de invloed van belastinghervormingen. Dat is maar zeer ten dele terecht. Van de twee meest recente belastinghervormingen is de Operatie-Oort niet en de Wet Inkomstenbelasting 2001 (IB2001) wel zichtbaar in de ontwikkeling van de lastendruk. Wel zijn beide van belang voor de vereenvoudiging van de belastingwetgeving, iets dat één keer per decennium nodig lijkt. In 1990 werden de aangepaste Oort-voorstellen ingevoerd. Hierdoor werden voortaan belastingen en premies geheven over één grondslag, het heffingsloon. Daarnaast daalde het aantal tariefschijven van negen naar drie, werd de belastingvrije voet verlaagd en daalde het toptarief van 72% naar 60%. De IB2001 betekende de invoering van het boxenstelsel. Inkomens uit arbeid, winsten en inkomsten uit besparingen en beleggingen worden in eigen boxen belast tegen een daarbij behorend tarief. Het toptarief van de loon- en inkomstenbelasting daalde naar 52% en de grondslag werd verbreed. Binnenkort komt de staatssecretaris van Financiën met een Fiscale Agenda over het belastingstelsel. Gezien het strakke keurslijf van het financiële kader van regeer- en gedoogakkoord is het onwaarschijnlijk dat aanvaarding van zijn voorstellen een merkbare invloed op de collectieve lastendruk zal hebben.

Conjunctuur

Wat wel altijd invloed heeft op de jaarlijkse verandering in de lastendruk is de conjunctuur. Zo vielen in 2009 de lasten als percentage van het bbp sterk terug door de recessie. Dit kwam vooral door de vennootschapsbelasting. Verder kunnen er sluimerende veranderingen in de lastendruk optreden, bijvoorbeeld wanneer de grondslag waarop een belasting wordt berekend, zich anders ontwikkelt dan het bbp. Zo bleef in 2003-2005 de ontwikkeling van de loonsom achter bij die van het bbp. Hierdoor daalden de ontvangsten van de loon- en inkomstenheffing met 0,7%-punt bbp. Daarnaast heeft aantasting van de belastingbasis invloed op de lastendruk. Zo stonden de afgelopen decennia de ontvangsten van de inkomstenbelasting onder druk door de stijgende aftrek van pensioenpremies en hypotheekrentes.

Afweging tussen lasten en overheidstekort

De lastendruk wordt ook beïnvloed door de keuze tussen direct of later betalen voor collectieve uitgaven. Bij een gegeven omvang van de collectieve uitgaven betekent direct betalen een hogere lastendruk nu. En later betalen betekent nu een hogere overheidsschuld en ceteris paribus pas later hogere lasten, deels voor de financiering van de hogere rentelasten. Een kabinet dat lastendruk en overheidstekort wil verlagen, zal altijd een afweging moeten maken, zowel over omvang als timing.

Hoogte lastendruk is uiteindelijk vooral een politieke afweging

Hervormingen, conjunctuur, grondslagontwikkelingen en omvang schuldfinanciering hebben allemaal invloed op de lastendruk. Uiteindelijk hangt de lastendrukontwikkeling op langere termijn echter af van de voorkeur van het privaat of collectief financieren van bestedingen, van de gewenste inkomensverdeling en het belang dat politici en kiezers toekennen aan de negatieve invloed van de lastendruk op het nationaal inkomen. De vele technische details over de collectieve lastendruk willen nog wel eens dit politieke primaat versluieren.

Referenties

Bos, F, 2006, De Nederlandse collectieve uitgaven in historisch perspectief, CPB Document 109, Den Haag.

CBS, 2010, Nationale rekeningen 2009, Den Haag.

CPB, 2010, Actualisatie Economische Verkenning-2011-2015 (verwerking-regeerakkoord), CPB Document 213, november 2010, Den Haag.

CPB, 2011, Centraal Economisch Plan 2011, maart 2011, Den Haag.

OESO, 2010, Economic Outlook 88, Annex Tables, November 2010, Parijs.: Flickr

Dit artikel kan worden overgenomen met bronvermelding. Toezending van bewijsexemplaren wordt op prijs gesteld. © Me Judice.

Te citeren als

Wim Suyker, Lotte Tolenaar, “Daling collectieve lastendruk zet niet door”, Me Judice, 4 april 2011.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.