De intenties voor Kopenhagen de maat genomen

De intenties voor Kopenhagen de maat genomen image
De klimaattop in Kopenhagen kende hooggespannen verwachtingen. Er moest een nieuwe overeenkomst tussen landen komen om de CO2-emissies terug te dringen. Een akkoord waaraan veel landen deelnemen vermindert de weglekeffecten naar niet-deelnemende landen. Bovendien verlaagt emissiehandel de kosten van de afgesproken emissiereducties. Berekeningen met WorldScan laten zien dat dit onvoldoende helpt om de emissiereductievoorstellen die vóór Kopenhagen zijn gedaan, te laten sporen met de 2-gradendoelstelling – de gemiddelde temperatuurstijging die nog acceptabel wordt gevonden.

Geringe verwachtingen

Vorige week kon Kopenhagen zich verheugen op hoog bezoek. Hoewel de ambities op voorhand al flink leken te zijn teruggeschroefd bestaat in brede kring het idee dat van de bestrijding van klimaatprobleem weinig terecht zal komen als er geen nieuwe overeenkomst komt. De vraag is of dit wel zo is en hoe erg het eigenlijk is als er geen overeenstemming wordt bereikt? Of, om het vanaf de andere kant te bekijken, wat levert Kopenhagen eigenlijk op als er een akkoord wordt gesloten op basis van de inzet van landen voor 2020 zoals ze die voorafgaand aan de conferentie hebben verwoord? We evalueren deze vragen op basis van het toegepaste algemeen evenwichtsmodel WorldScan, ontworpen door het CPB waarin rekening wordt gehouden met de effecten van het klimaatbeleid op de wereldhandel. In deze analyse is gewerkt met de stand van zaken in september 2009 en is nog geen rekening gehouden met de naar verwachting lagere emissies door de kredietcrisis.

De inzet van landen voor Kopenhagen

De onderhandelingen voor Kopenhagen speelden zich grotendeels af buiten beeld van de publieke discussie. Tabel 1 geeft een overzicht van de voorstellen voor reductie van CO2 voor 2020 van de belangrijkste onderhandelingspartijen uit de landen die in het kader van het Kyoto protocol een plafond hebben afgesproken (het Annex-I gebied) voorafgaand aan de conferentie. Recentelijk zijn hier nog nieuwe en gewijzigde voorstellen voor gedaan. Het gaat hier ook alleen om de toezeggingen van de traditionele industrielanden die zich eerder hadden vastgelegd op reducties van broeikasgassen onder het Kyoto protocol.

De voorstellen van deze landen verschillen sterk naar aard en gewicht. Duidelijk wordt ook dat de inzet voor veel onderhandelaars afhankelijk is gemaakt van de inzet van andere landen. De optimistische interpretatie brengt in feite de maximuminzet van de landen in beeld, terwijl de conservatieve interpretatie de bereidheid van landen weerspiegelt om beleid te voeren ongeacht van wat andere landen bereid zijn om te doen. Zo’n verschil in inzet geldt overigens niet voor alle partijen.

Tabel 1 Overzicht emissiereductie voorstellen in % van de emissies van het referentiejaar voor 2020(1)

Tabel 1 Overzicht emissiereductie voorstellen in % van de emissies van het referentiejaar voor 2020(1)
Bron: Wagner en Amann (2009a), p.6 en Den Elzen et al. (2009), p. 35

Effecten van toezeggingen bij verschillende overeenkomsten

De kwantitatieve effecten van de voorstellen zijn door ons berekend aan de hand van het WorldScan model (Lejour et al., 2006). We presenteren onze berekeningen ten opzichte van een basispad dat overeenkomt met de economische ontwikkelingen en de energiegebruikprojecties van de World Energy Outlook 2008 (IEA, 2008).(2) We beperken ons in deze analyse tot een aantal varianten van een mogelijk emissiehandelssysteem van een aantal allianties. Bij de analyse van de conservatieve toezeggingen gaan we uit van een “ieder voor zich” variant: een variant waarbij landen hun emissiereducties realiseren zonder emissiehandel. Wel is het eventueel toegestaan gebruik te maken van de optie om een deel van de emissiereducties te realiseren door in niet-Annex-I landen emissierechten aan te kopen via het Clean Development Mechanism CDM. De optimistische voorstellen zijn geanalyseerd bij handel tussen regio’s. Emissiehandel is doorgerekend voor verschillende coalities.

Tabel 2 geeft de belangrijkste resultaten van onze bevindingen voor de reductie van CO2-emissies in procentuele veranderingen ten opzichte van het basispad. In deze tabel valt op dat een deel van de beleidsinspanning door Annex-I landen teniet wordt gedaan door verplaatsing van koolstofintensieve activiteiten naar landen zonder beleid: het weglekeffect – berekend als de verhouding tussen de emissietoename in landen waar geen emissieplafond geldt en de emissiereductie in reducerende landen – is maar liefst 23% in de variant zonder CDM. Door het gebrek aan handel is het nodig om relatief dure bestrijdingsopties in te zetten en een hoge prijs van CO2-emissierechten is hiervan het gevolg, vooral in de EU. Afgezet tegen de toename van het nationaal inkomen in het basispad is het welvaartsverlies beperkt.

Tabel 2. Procentuele veranderingen CO2 emissies en -prijzen en weglekeffect in 2020 ten opzichte van basispad

Tabel 2. Procentuele veranderingen CO2 emissies en -prijzen en weglekeffect in 2020 ten opzichte van basispad

Meer flexibiliteit in het behalen van de doeleinden door gebruik van CDM toe te staan betekent dat de emissiereducties anders over de wereld worden verdeeld doordat nu gebruik kan worden gemaakt van goedkopere opties in landen als China. Daardoor daalt de CO2-prijs.

De wereld reduceert beduidend meer emissies wanneer we uitgaan van de maximale reductiebereidheid van de Annex-I landen en van emissiehandel. Uit onze analyse blijkt ook hoezeer daarbij de reikwijdte van het handelssysteem van belang is. Wordt slechts handel tussen Annex-I landen zonder Rusland en Oekraïne toegestaan, dan profiteert de EU van goedkope reductie in de VS omdat daar nog relatief weinig is gedaan aan de bestrijding van broeikasgassen. Als gevolg hiervan verschuift een deel van de reductie van de EU naar de VS, die hierdoor met een hogere CO2-prijs te maken krijgen. Het weglekeffect blijft niettemin aanzienlijk in deze variant.

Wanneer Rusland en Oekraïne betrokken worden bij de handel in CO2–rechten daalt het weglekeffect en de CO2-prijs substantieel. Een belangrijk deel van de emissiereductie verschuift naar Rusland en Oekraïne. Door de economische crisis die deze landen in de jaren ’90 hebben doorgemaakt ligt hun emissieplafond, geformuleerd als een reductie ten opzichte van 1990, nog steeds ver boven de emissies in het basispad. Als deze landen meedoen in de emissiehandel is er een grote hoeveelheid emissierechten beschikbaar die niet direct een emissiereductie ten opzichte van het basispad opleveren (de zogenaamde ‘hot air’). Hierdoor wordt wel de emissiereductie van de wereld als geheel minder groot.

Er zijn beduidend minder weglekeffecten wanneer emissiehandel wordt verbreed naar Brazilië, India en China en tegelijk wordt aangenomen dat deze landen niet meer dan het basispad mogen uitstoten. Door de veel grotere mogelijkheden voor handel gaat de CO2-prijs verder omlaag, omdat dan de goedkope opties in de wereld zijn te benutten. Dit is ook precies de reden voor emissiehandel.

Op basis van onze analyses lijken zelfs de meest optimistische toezeggingen die in Kopenhagen ter tafel liggen uiteindelijk onvoldoende te zijn om de `2 graden celsius´ doelstelling binnen bereik te houden. In een recente publicatie laten Van Vuuren et al. (2009) zien dat de totale broeikasgasemissies in 2020 daarvoor maximaal 15-30% boven het niveau van 1990 zouden mogen liggen. Bij het in onze analyse gehanteerde basispad betekent dit tenminste een reductie van wereldwijde emissies met 20% ten opzichte van dat basispad. Om een indruk te geven van de omvang van de effecten hiervan is een variant doorgerekend waarin landen deze reductie gezamenlijk realiseren (zie Den Elzen et al. (2009). In deze variant lopen de kosten meer op en komt ook de mondiale CO2-prijs op een hoger niveau, namelijk 24 euro per ton. Mondiaal nemen de emissies dan 18% af ten opzichte van het basispad.

Conclusie

De analyse maakt duidelijk dat de ter tafel liggende reductie-inspanningen voor 2020 zoals deze in september op tafel lagen de wereld slechts in beperkte mate op een pad zetten waarmee de ´2 graden celsius´ doelstelling binnen bereik blijft. Verder blijkt ook hoezeer de reikwijdte van een mogelijk handelssysteem van belang is. Weglekeffecten zijn vanzelfsprekend het grootst wanneer weinig landen samenwerken binnen een handelssysteem. Door samenwerking verschuiven deze effecten verder naar de randen van het samenwerkingsgebied, maar daalt ook de CO2-prijs daarbinnen. Uit onze analyse komt zodoende een opmerkelijke paradox naar voren. Een succesvol Kopenhagen dat een groot deelnemersveld schept mét emissiehandel leidt tevens tot een lagere kosten en dus een lagere CO2-prijs. Men zou ook de aldus te bereiken efficiëntievoordelen beter kunnen benutten om tot hardere afspraken te komen. Het is bovendien van groot belang dat in Kopenhagen helderheid wordt geboden over de doelstellingen in de periode daarna (2050) omdat investeringen en innovatie anders zullen achterblijven door het ontbreken van een lange termijn prijs. Om in een later stadium nog scherpere reducties te realiseren om alsnog de 2 gradendoelstelling te halen, is veel moeilijker of in ieder geval bijzonder kostbaar.

Voetnoten

(1) Hierbij zijn we uitgegaan van de stand van de toezeggingen uit de afgelopen maanden. Een update per 1 december is hier te vinden

(2) Op basis van informatie uit het GAINS model en aannames over de emissies van landgebruik (LULUCF) en interpretatie van de toezeggingen zoals beschreven in Wagner en Amann (2009a) zijn vervolgens doelen voor CO2 emissiereductie bepaald.

Literatuur

Den Elzen, M.G.J., M.A. Mendoza Beltran, J. van Vliet, S.J.A. Bakker en T. Bole (2009), Pledges and Actions. A scenario analysis of mitigation costs and carbon market impacts for developed and developing countries, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), WAB rapport 500102032.

IEA, 2008, World Energy Outlook 2008, OECD/IEA, Paris.

Lejour, A.M., P.J.J. Veenendaal, G. Verweij en N.L.M. van Leeuwen (2006), WorldScan: a Model for International Economic Policy Analysis, CPB document 111, Den Haag.

Wagner F. en M. Amann (2009a), Analysis of the proposals for GHG reductions in 2020 made by UNFCCC Annex I countries by mid-August 2009, International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), Austria, September 2009.

Wagner, F. en M. Amann (2009b). Analysis of the proposals for GHG reductions in 2020 made by UNFCCC Annex I Parties: Implications of the economic crisis, International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), Austria, November 2009.

Te citeren als

Johannes Bollen, Corjan Brink, Paul Veenendaal, Herman Vollebergh, “De intenties voor Kopenhagen de maat genomen”, Me Judice, 22 december 2009.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.