Debat over marktwerking en publiek belang lijdt aan rationalistische overmoed

Debat over marktwerking en publiek belang lijdt aan rationalistische overmoed image
4 feb 2010 | | 3720 keer bekeken
De kredietcrisis heeft de relatie tussen marktwerking en publieke belangen opnieuw in het brandpunt van het publieke debat geplaatst. De WRR bepleitte in 2000 een benadering die start bij politiek en overheid om vervolgens de ruimte te bepalen voor de markt. De traditionele welvaartseconomie bepleit juist de omgekeerde weg. Deze argumentatiestrategieën zijn weinig productief. Een realistischer kijk vertrekt van het gegeven dat markt en overheid onontwarbaar zijn.

De politiek bepaalt

De WRR kiest in Het Borgen van Publiek Belang (2000) voor het primaat van de politiek. Die behoort te beslissen welke maatschappelijke belangen om overheidsbemoeienis vragen en dus wat als publiek belang moet worden aangemerkt. Uit zo’n besluit volgt nog niet hoe de overheid haar verantwoordelijkheid vorm moet geven. Dat kan in principe op vele manieren. De overheid kan zelf initiatieven nemen, maar zij kan dit ook overlaten aan de markt, mits zij de behartiging van het publieke belang, bijvoorbeeld via regelgeving en toezicht, voldoende ‘borgt’.

De markt bepaalt

In de WRR-benadering kan de politiek in beginsel alles tot ‘publiek belang’ verklaren. Daarmee wordt het een “ongrijpbaar begrip”, aldus Baarsma en Theeuwes (2009: 24) in het hoofdstuk dat de basis legt voor de recente KVS-preadviezen. Om die reden kiezen zij voor de argumentatiestrategie die niet bij politiek en overheid, maar aan de marktkant start. Twee fundamentele welvaartstheorema’s bieden daarvoor het kader. Samen garanderen zij dat bij een goed gekozen initiële verdeling van middelen de markt een allocatie tot stand zal brengen die zowel Pareto optimaal als rechtvaardig is. De overheid moet dan wel voor een initiële verdeling zorgen die een rechtvaardige allocatie zal opleveren. Daarna kan de markt zijn werk doen. De verdeling die ontstaat vertegenwoordigt dan per definitie het maatschappelijk belang: optimale maatschappelijke welvaart.

Naast het tot stand brengen van een juiste initiële verdeling heeft de overheid nog een tweede taak. Waar sprake is van ‘marktfalen’ – bijvoorbeeld door monopolievorming, externe effecten, publieke goederen, of informatiegebreken – is Pareto optimaliteit niet gegarandeerd. Ook dan moet de overheid in touw komen om de publieke belangen zeker te stellen. Daarbij moet echter een afweging worden gemaakt tussen de schadelijke effecten van marktfalen en de evenzeer nadelige effecten van overheidsfalen.

Ook Baarsma en Theeuwes maken dus een onderscheid tussen de wat- en de hoe-vraag. Maar waar de WRR de wat-vraag laat beantwoorden door de politiek, waarna de markt aan bod kan komen als de hoe-vraag aan de orde komt, keren Baarsma en Theeuwes de volgorde om. De wat-vraag wordt in hun redeneerwijze beantwoord door de markt die een optimale maatschappelijke welvaart tot stand brengt; politiek en overheid komen in beeld als de hoe-vraag aan de orde komt en beleid moet worden ontwikkeld om een initiële verdeling tot stand te brengen die rechtvaardigheid garandeert en om marktfalen te corrigeren.

Voorbij de markt/overheid tegenstelling

Zowel de welvaartstheoretici als de WRR formuleren de problematiek van marktwerking en publieke belangen in termen van een rolverdeling tussen de ‘markt’ en de ‘overheid’. Dat lijkt vanzelfsprekender dan het is.

Wie de beide argumentatiestrategieën even terzijde zet moet immers constateren dat overheid en markt vrijwel overal verweven zijn. Zelfs bij de meest simpele transactie spelen beide een rol. De huisarts die een recept uitschrijft is een kleine zelfstandige; hij heeft de bevoegdheid voor deze handeling op basis van een uit de rijksbegroting bekostigde opleiding. Als hij fouten maakt, krijgt hij te maken met de tuchtrechter. Hij wordt voor zijn consult betaald door een private verzekeraar, die op basis van wettelijke richtlijnen zijn patiënt niet als verzekerde kan weigeren. Enzovoort. Hoe zinvol is een decompositie van transacties langs de assen van ‘overheid’ en ‘markt’? Zelfs in zo’n simpel voorbeeld blijkt ‘de overheid’ een samenstel van uiteenlopende elementen: wetgeving, een uit de rijksbegroting bekostigde opleiding, een wettelijk geregelde maar op afstand van de overheid gestelde tuchtrechter. En ook ‘de markt’ blijkt een amalgaam van ongelijksoortige eenheden – een particulier, een verzekeraar en een kleine zelfstandige – die in wisselende relaties staan die deels ook nog via de overheid worden bemiddeld. Waarover spreken we eigenlijk als we het over ‘de markt’ hebben? Welke processen worden ertoe gerekend? Alleen volmaakte vrije mededinging of ook beperkte vormen van concurrentie? Welke eigenschappen komen die markt en de marktspelers precies toe? En dan hebben we nog niet eens verdisconteerd dat een groot deel van de transacties zich buiten de markt, in organisaties, afspeelt en dat wie de relatie van publieke belangen en economie zou willen bespreken dus ook de theorie van organisaties in de beschouwing moet betrekken.

Statisch onderscheid hoe- en wat-vraag weinig zinvol

Door onzekerheid en dynamiek neemt de complexiteit nog toe. De politiek mag in de WRR-redenering de wat-vraag beantwoorden, maar dat gaat wel erg gemakkelijk voorbij aan de vraag hoe de politiek tot de overtuiging komt dat een bepaald maatschappelijk belang zonder overheidsbemoeienis onvoldoende tot zijn recht komt. Publieke belangen komen niet uit de politieke hemel vallen. Dat er van zo’n belang gesproken moet worden is veelal een conclusie die getrokken wordt nadat zich incidenten hebben voorgedaan, burgers zich hebben geroerd, of experts hebben gewaarschuwd. ‘Publieke belangen’ zijn met andere woorden niet gegeven, maar moeten worden ontdekt. Het onderscheid tussen de wat- en de hoe-vraag is weinig productief als we dat leerproces willen begrijpen. Het publieke belang van het milieu heeft gaandeweg inhoud gekregen: de formulering van doelen en middelen – regelgeving, technische innovaties – is steeds nauw verweven geweest. Soms liepen doelformuleringen voorop en werden de middelen daaruit afgeleid; in andere gevallen maakte de beschikbaarheid van nieuwe middelen het mogelijk om nieuwe doelen te formuleren.

Overeenkomstige conclusies volgen als we de welvaartseconomische argumentatiestrategie onder de loep nemen. De markt mag in de analyse van Baarsma en Theeuwes de wat-vraag beantwoorden, maar omdat de overheid geacht wordt zowel actief te zijn bij het realiseren van een geschikte initiële situatie als bij het corrigeren van marktfalen, lopen wat- en hoe-vragen onontwarbaar door elkaar. Welke initiële situatie zal een rechtvaardige allocatie bewerkstelligen? In theorie mag dat duidelijk zijn; in reële omstandigheden doen zich onzekerheden voor, omdat technologie zich onvoorspelbaar ontwikkelt en omdat sociale omstandigheden en politieke preferenties veranderen. En waar politiek en markt verweven zijn valt lang te discussiëren of onvolkomenheden te wijten zijn aan markt– of overheidsfalen. Niets ten nadele van idealen en abstracties. De beide besproken argumentatiestrategieën lijken echter te lijden aan rationalistische overmoed. Zij staan een realistische discussie over marktwerking en publieke belangen in de weg. Zij leiden er slechts toe dat de politiek ertoe veroordeeld wordt achter de feiten aan te lopen, dan wel wordt opgezadeld met de plicht om in de mist van onzekere maatschappelijke ontwikkelingen heldere publieke belangen te formuleren – waarna politici van economen steevast het verwijt krijgen dat zij die doelen onvoldoende scherp hebben geformuleerd en na elk incident het marktproces met aanvullende maatregelen verstoren.

De weg naar realisme

Wie realistisch is zal het onderscheid tussen ‘overheid’ en ‘markt’ niet als uitgangspunt kiezen en zich niet laten verleiden tot discussies over het primaat van de wat- en hoe-vraag. Een realistische aanpak start met het gegeven dat markt en overheid verweven zijn, dat dynamiek en onzekerheid een rol spelen, dat publieke belangen noch door de markt, noch in de politiek gegeven zijn maar moeten worden ontdekt, en dat daarom gesproken moet worden in termen van problemen en leerprocessen, in plaats van doelen en middelen.

Realisme eist dat de leerprocessen die in de publieke en de private sfeer in onderlinge wisselwerking optreden centraal worden gezet. In de institutionele analyse (zie bijvoorbeeld Ostrom 2007; Callon 1998) zijn daarvoor uitgewerkte aanpakken te vinden. Ook de Mechanism Design Theory kan in dit verband worden genoemd, in het bijzonder de toepassing van marktontwerp theorie (McMillan 2003; Roth 2008). Het debat over ‘marktwerking en publieke belangen’ zou aan realisme winnen wanneer we de redeneerwijzen uit de voorbije periode achter ons laten en de aanpak uit deze literatuur ter harte nemen. Die biedt een adequatere benadering om de rol van marktwerking bij het ontdekken, realiseren en belemmeren van publieke belangen te bespreken en kan tot nieuwe afwegingskaders leiden.

* Dit artikel is een bewerkte versie van een eerder verschenen artikel in ESB, 22 januari 2010, 4577, pp.59-61

Referenties:

Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009). Publiek belang en marktwerking: Argumenten voor een welvaartseconomische aanpak. In: Van Damme, E. en M. P. Schinkel (red.). Marktwerking en Publieke Belangen. Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde Preadviezen 2009. Amsterdam, Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde. pp. 23 - 86.

Callon, M., Ed. (1998). The Laws of the Markets. Oxford, Blackwell Publishers.

McMillan, J. (2003). "Market Design: The Policy Uses of Theory." American Economic Review 93(2): 139-144.

Ostrom, E. (2007). "Challenges and growth: The development of the interdisciplinairy field of institutional analysis." Journal of Institutional Economics 3(3): 239 - 264.

Roth, A. E. (2008). "What Have We Learned from Market Design?" The Economic Journal 118 (March): 285 - 310.

WRR (2000). Het borgen van publiek belang. Den Haag, Sdu Uitgevers.

Te citeren als

Erik Stam, Bart Stellinga, Gerard de Vries, “Debat over marktwerking en publiek belang lijdt aan rationalistische overmoed”, Me Judice, 4 februari 2010.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.