Inleiding
Economen horen vaak tot de voorstanders van CO2-beprijzing. De reden is dat
CO2-emissies als een ‘negatief extern effect’ of ‘externaliteit’
worden gezien. Dit is een vorm van marktfalen: de markt werkt niet en
collectieve acties, meestal via overheidsbeleid, zijn nodig om het
maatschappelijk gewenste resultaat (minder uitstoot) te bereiken. In de
economische theorie is beprijzing de oplossing voor een extern
effect omdat zij als simpel, efficiënt, en proportioneel wordt gezien.[1]
Simpel in de zin dat er in principe één maatregel is. Efficiënt omdat het
marktfalen van het externe effect rechtstreeks wordt aangepakt. En
proportioneel in de zin dat degenen die het meest vervuilen het meest
betalen.
Er zijn twee manieren waarop men emissies kan beprijzen: met een
CO2-belasting of met het opzetten van een cap-and-trade-systeem
(een emissierechtenhandelssysteem).[2]
Bij een CO2-belasting wordt de prijs van emissies vastgelegd en de
markt zal vervolgens de hoeveelheid emissie bepalen. Daarentegen wordt in
een emissiehandelssysteem de hoeveelheid emissie vastgelegd en de
markt bepaalt de prijs. In een economisch perfecte wereld is de uitkomst
van beide systemen hetzelfde[3]: dezelfde emissie met dezelfde CO2-prijs.
Zowel een CO2-belasting als een emissierechtenhandelssysteem zorgt ervoor
dat de “vervuiler betaalt” voor de negatieve externe effecten van
CO2-uitstoot mits iedereen overal dezelfde prijs betaalt. Anders blijft de
vraag naar goederen en diensten met een lagere CO2-beprijzing te hoog en/of
verschuift de emissie naar landen met lagere of geen CO2-beprijzing. Daarom
zal een optimale CO2-beprijzing voor de hele wereld geldig moeten zijn. Het
is echter niet waarschijnlijk dat er op korte of middellange termijn zo’n
wereldwijde belasting komt. Een EU-brede beprijzing zou dan de voorkeur
hebben, maar ook deze ligt op korte termijn niet in het verschiet.
Een probleem van een nationale CO2-beprijzing in een geglobaliseerde
wereldeconomie zou kunnen zijn dat er koolstoflekkage (
carbon leakage) plaatsvindt: bedrijven met hoge emissies
verplaatsen hun bedrijvigheid naar het buitenland of Nederlandse
consumenten kopen goederen uit landen zonder een CO2-prijs.
CO2-beprijzing in internationaal perspectief
CO2-beprijzing is al in veel landen uitgezet beleid: er bestaan 25
emissierechtenhandelssystemen, vaak op regionaal niveau, en 26
CO2-belastingsystemen, vaak op nationaal niveau. Dit komt neer op een
beprijzing van ruwweg 20 procent van de wereldwijde uitstoot (World Bank, Ecofys 2018).[4]
Hoewel in geen van deze gevallen alle emissies zijn beprijsd. Beprijzing is
vaak gericht op brandstoffen en energiesectoren. Dit kan tot maximaal 56
procent oplopen als alle landen die een CO2-beprijzing plannen of overwegen
dit ook daadwerkelijk doen.
Figuur 1: CO2-beprijzingsinitiatieven bestaand of gepland, en overwogen
![]()
De prijzen voor CO2 lopen echter ver uiteen: de initiatieven hanteren
prijzen van minder dan 1 dollar per ton CO2 tot 139 dollar per ton CO2,
waarbij rond de helft van de gedekte uitstoot onder de 10 dollar per ton is
beprijsd. De CO2-prijs van de meeste initiatieven steeg echter in 2018 ten
opzichte van 2017 en in een aantal gebieden zal de CO2-prijs blijven
stijgen. Ondanks deze prijsstijgingen vallen de meeste initiatieven niet in
de bandbreedte van 40-80 dollar per ton die volgens de Highlevel Commission
on Carbon Prices in 2020 nodig is om de temperatuurstijging te beperken
zoals in het Akkoord van Parijs is voorzien. Ook zijn de huidige
CO2-prijzen (zowel taks als ETS-prijzen) aan de zeer lage kant binnen het
prijzenspectrum uit verschillende economische en klimaatmodellen.[5]
CO2-beprijzing – concrete voorbeelden van enkele landen
De wereld kent 25 emissierechtenhandelssystemen, vaak op regionaal niveau,
zoals in Zwitserland, de ‘Regional Greenhouse Gas Initiative’ (RGGI,
Amerikaanse Oostkust), Californië, Quebec, Nieuw Zeeland en Korea.
Met uitzondering van de recent gestegen EU-ETS-prijs blijft de CO2-prijs in
de overige 25 emissierechtenhandelssystemen laag, meestal onder de 10
dollar per ton (Narassimhan et al., 2017). Dit duidt erop dat het nogal uitdagend is om de bovengrens van de
emissies te bepalen. Zowel de RGGI als de EU-ETS lijdt (initieel) onder
overallocatie van emissierechten.[6] De lage prijs is ook een reden waarom de bereikte emissiereducties
‘bescheiden’ zijn (Narassimhan et al., 2017). Het EU-ETS zorgt voor emissiereducties van 2-8%
Brown et al., 2012;
Egenhofer et al., 2011) ten opzichte van het ‘business as usual’ scenario. Die uitkomsten van
studies over het RGGI zijn niet eenduidig: sommige studies vinden weinig
positieve effecten (Stevenson, 2017; Ramseur, 2017),
terwijl andere juist een groot effect van 24% emissiereductie vinden (Murray & Maniloff, 2015).
De wereld telt momenteel 26 CO2-belastingsystemen, vooral op nationaal
niveau, zoals in Brits-Columbia, Mexico, Chili, India, Noorwegen, Zweden,
Frankrijk, Ierland en Japan.
Er zijn grote verschillen tussen de CO2-prijzen van deze landen:
Brits-Columbia en Ierland hebben een CO2-prijs van 24,66 US$ en 24 US$ per
ton CO2 respectievelijk, terwijl India en Japan prijzen rond de 3 US$ per
ton CO2 hanteren. Noorwegen legt een variabel belastingtarief op van 3,5
US$ tot 58 US$/tCO2-eq, afhankelijk van de brandstof en de sector. De
voorbeelden komen amper in de eerdergenoemde bandbreedte van 40-80
US$/tCO2-eq die in 2020 nodig is om de temperatuurstijging tot 1,5-2 graden
te beperken. Een hoger belastingtarief per ton CO2 dan tot nu toe is
toegepast is noodzakelijk voor substantiële emissiereducties.[7]
Zo is in Japan een veel hogere CO2-prijs nodig om de Japanse
emissiereductiedoelen te bereiken (Lee et al., 2012) en de lage CO2-prijs in Mexico zal maar 0,33 procent van de Mexicaanse
emissies helpen reduceren (Metcalf, 2016).
Uit de economische theorie blijkt dat een CO2-heffing op de gehele economie
van toepassing zou moeten zijn en alle uitstotende partijen zou moeten
omvatten om maximale economische efficiëntie te bereiken. Verschillende
CO2-beprijzingen voor verschillende brandstoffen, industrieën of sectoren
kunnen de kosteneffectiviteit ondermijnen en overheden gevoelig maken voor
intens lobbywerk door speciale belangengroepen (Narassimhan et al., 2017). Desalniettemin verschillen de CO2-belastingsystemen sterk qua sectorale
dekking: sommige zijn van toepassing op een groot deel van de economie,
andere alleen op bepaalde sectoren of producten. Voorbeelden van een
relatief brede dekking zijn er in Brits-Columbia en Noorwegen. Met
uitzondering van Ierland en India zijn energie-intensieve exportsectoren
bovendien in alle huidige CO2-belastingsystemen van deze belasting
vrijgesteld.
Deze uitzonderingen en het lage CO2-belastingtarief resulteren in een
beperkte emissiereductie. Waarschijnlijk zal Brits-Columbia zijn doel om
van 2007 tot 2020 een derde van zijn uitstoot te verminderen niet bereiken.
Dat betekent niet dat de belasting zelf niet werkt, maar zij lijkt te laag
en er zijn te veel vrijstellingen.[8]
In Noorwegen is de uitstootvermindering matig doordat er eveneens
uitgebreide belastingvrijstellingen zijn en er sprake is van een relatief
onelastische vraag in de sectoren waarin de belasting wel wordt geheven (Bruvoll & Larsen, 2004).[9]
Een inconsistente toepassing van de taks was ook een reden voor weinig
effect in Zweden.
Een alternatief voor de vrijstellingen is compensatie van huishoudens en
bedrijven; de opbrengsten van de taks gaan dan niet naar het algemene
overheidsbudget, maar worden door belastingverlagingen en/of subsidies
direct teruggegeven aan de maatschappij.
Dat dit niet altijd gebeurt, wordt duidelijk als we naar de
inkomstenuitkering van de landen met CO2-belasting kijken: alleen
Brits-Columbia voerde de taks inkomstenneutraal in – de inkomstenbelasting
van personen en bedrijven is verlaagd, waarbij lage-inkomensgroepen
bovengemiddeld hebben geprofiteerd. In Japan worden belastinginkomsten
gebruikt om schone technologieën en hernieuwbare energie te stimuleren en
om de energie-efficiëntie te verbeteren. Volgens de
double dividend hypothesis[10] is een inkomsten neutrale belasting te verkiezen boven opbrengsten voor het
algemene overheidsbudget.[11] In Brits-Columbia is er bewijs gevonden voor een zwakke double dividend (Beck et al., 2015) en er zijn geen negatieve effecten op de economische groei in de
provincie (Metcalf, 2016, data van 1999-2013).
Lessen voor Nederland uit internationale ervaringen
We kunnen veel van de bestaande CO2-beprijzingssystemen leren: er zijn
tenminste zeven lessen voor Nederland.
1. Om de emissiereductiedoelen van het Akkoord van Parijs daadwerkelijk te
halen, zijn hogere CO2-prijzen nodig dan die tot nu toe zijn gehanteerd. De
prijzen die tot nu toe zijn gehanteerd hebben niet tot reducties geleid die
overeenkomen met de Parijs-doelstellingen.
2. Een CO2-prijs werkt het best als deze prijs hetzelfde is voor emissies
uit alle sectoren en brandstoffen. Systemen zoals in Brits-Columbia en
Quebec met een brede dekking hebben grotere reducties bereikt dan andere
voorbeelden, hoewel ook de prijs een rol speelt in deze vergelijking.
3. Om de concurrentiepositie te bewaken zijn exportgerichte
energie-intensieve sectoren (met uitzondering van India en Ierland) niet
meegenomen in de bestaande systemen. Dit heeft lagere emissiereducties tot
gevolg. Er zijn echter andere manieren om de concurrentiepositie te bewaken
(zie les 6 en 7).
4. Een CO2-belasting heeft voordelen boven een emissierechtensysteem.
ETS-systemen blijken in de praktijk een lagere en (uiteraard) volatielere
prijs te hebben.
5. Om onzekerheid voor burgers en bedrijven te beperken is het belangrijk
om vast te houden aan een vastgesteld (pad van het) CO2-tarief.
6. De overheid kan de opbrengsten van een CO2-belasting teruggeven aan
burgers en bedrijven, zoals in Japan, Noorwegen en Brits-Columbia.
7. Dat kan onder andere door het stimuleren van groene innovaties, zoals in
Japan.
Dit artikel is een verkorte versie van het artikel 'Ervaringen met CO2-beprijzing: zeven lessen' verschenen op 15 maart op de website van RaboResearch.
Voetnoten
[2]
Indien we in dit artikel van een CO2-prijs spreken, kan dit zowel
een CO2-prijs zijn die het resultaat is van aanbod en vraag binnen
een emissierechtenhandelssysteem, als de CO2-prijs die je als
belasting voor een hoeveelheid CO2 betaalt.
[3]
Een economisch ‘perfecte’ wereld is een wereld met rationale
marktpartijen, zonder informatieasymmetrie, met perfecte
vooruitzichten, zonder transactie- of implementatiekosten en zonder
wisselwerkingen met andere belastingen.
[4]
De uitstoot van verschillende broeikasgassen wordt vaak uitgedrukt
in CO2-equivalenten (CO2-eq). Dit is een rekeneenheid om de
bijdrage van broeikasgassen aan het broeikaseffect onderling te
kunnen vergelijken. Het is gebaseerd op het ‘Global Warming
Potential’ (GWP) - dat is de mate waarin een gas bijdraagt aan het
broeikaseffect. Zo heeft methaan een GWP van 21 CO2-eq. Dat houdt
in dat 1 kilo methaan over een periode van 100 jaar 21 keer meer
aan het broeikaseffect bijdraagt dan 1 kilo CO2. Waar we in dit
rapport “CO2-taks” of “CO2-beprijzing” schrijven, bedoelen we
eigenlijk CO2-eq.
[5]
Zie
Tol (2018): de schattingen van de maatschappelijke kosten zijn weliswaar
onzeker, maar in het algemeen boven de huidige CO2-prijzen.
[6]
Na de start in 2009 en overallocatie van rechten is de
RGGI-bovengrens in de volgende handelsperiode met 44 procent naar
beneden aangepast. Men kwam overeen om een jaarlijkse reductie van
emissierechten van 2,5 procent tot 2020 toe te passen.
[7]
Ook theoretisch is een oplopend tarief optimaal omdat de
klimaatschade die door een ton CO2 wordt veroorzaakt in de toekomst
stijgt.
[8]
Er zijn vrijstellingen voor brandstofexporteurs, internationale
reizen, broeikasgasemissies van industriële processen,
stortplaatsen, bosbouw en landbouw.
[9]
In Noorwegen zijn internationaal lucht- en zeevervoer, export-gas,
vracht- en personenvervoer binnen de nationale scheepvaartsector
vrijgesteld.
[10]
De dubbeldividendhypothese (double dividend) gaat ervan
uit dat belastinginkomsten van een milieubelasting kunnen worden
gebruikt om andere verstorende belastingen, zoals
inkomstenbelasting, te verminderen en de bij deze belasting horende
economische kosten eveneens te verminderen. Daarmee kan de overheid
een dubbel dividend bereiken: een beter milieu en een minder
verstorend belastingsysteem.
[11]
Inkomstenneutraal betekent hier dat de overheid alle inkomsten uit
de taks weer aan de maatschappij teruggeeft.
Referenties
Baranzini, A., J. Goldemberg, and S. Speck (2000): “A future for carbon taxes”, in Ecological economics, vol. 32 (3), pp. 395-412.
Beck, M., Rivers, N., Wigle, R., and H. Yonezowa (2015): “Carbon Tax and Revenue Recycling: Impacts on Houdeholds in British
Columbia”, in Resource and Energy Economics, vol. 41, pp. 40-69.
Bruvoll, A. and B. M. Larsen (2004): “Greenhouse gas emissions in Norway: do carbon taxes work?”, in Energy Policy, vol. 32, issue 4, pp. 493-505.
Brown, L.M., Hanafi, A. and A. Petsonk (2012): “The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned”, Environmental Defense Fund.
Egenhofer, C., Alessi, M., Georgiev, A. and N. Fujiwara (2011): “The EU Emissions Trading System and Climate Policy towards 2050: Real
incentives to reduce emissions and drive innovation?”, Report, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels.
Hoel, M. and L. Karp (2002): “Taxes versus quotas for a stock pollutant”, in Resource and Energy Economics, vol. 24, issue 4, pp.
367-384.
Karp, L. and J. Zhang, (2005): "Regulation of Stock Externalities with Correlated Abatement Costs", in Environmental & Resource Economics, Springer; European
Association of Environmental and Resource Economists, vol. 32(2), pp.
273-300.
Lee, S., Pollitt, H. and K. Ueta (2012): “An Assessment of Japanese Carbon Tax Reform Using the E3MG Econometric
Model”, in Scientific World Journal, December 2012.
Metcalf, G. E. (2016): "A Conceptual Framework for Measuring the Effectiveness of Green Fiscal
Reforms", in International Journal of Green Growth and Development, vol.
2, issue 2, pp. 87 – 126.
Murray, B. and P. Maniloff (2015): “Why have greenhouse emissions in RGGI states declined? An econometric
attribution to economic, energy market, and policy factors”, in Energy Economics, vol. 51, issue C, pp. 581-589,
Narassimhan, E., Gallagher, K. S., Koester, S. and J. Rivera Alejo (2017):
“Carbon Pricing in Practice: A Review of the Evidence”, in Climate Policy, Volume 18 (8), pp. 967-991.
Nordhaus, W. (2007):
“To tax or not to tax?”, in Review of Environmental Economics and Policy, vol 1, issue 1, 1
January 2007, pp. 26–44.
Pizer, W. A. (1999): “The optimal choice of climate change policy in the presence of
uncertainty”, in Resource and Energy Economics, vol. 21 (3), pp. 255-287.
Ramseur, J. L. (2017): “The Regional Greenhouse Gas Initiative: Lessons Learned and Issues for
Congress”, CRS Report, Congressional Research Service, May 2017.
Roberts, Marc J. and Spence, A., (1976): “Effluent charges and licenses under uncertainty”, in Journal of Public Economics, vol. 5, issue 3-4, pp. 193-208.
Tol, R. (2018): “The Economic Impacts of Climate Change”, in Review of Environmental Economics and Policy, vol. 12, issue
1, pp. 4-25.
Weitzman M. (1974): “Prices vs. Quantities”, in The Review of Economic Studies, vol. 41 (4), pp. 477-491.
World Bank, Ecofys (2018):
''State and Trends of Carbon Pricing 2018'', Washington DC, May 2018.