Europese recyclingdoelstelling: kleine milieuwinst tegen hoge kosten

afval
Sangudo, Flickr.
Afval recyclen is goed, maar nog meer afval recyclen niet. De milieuwinst daarvan staat in geen verhouding tot de extra kosten, stellen Elbert Dijkgraaf en Raymond Gradus. Verdubbeling van het aandeel afval dat in Europa wordt hergebruikt, zoals de Europese Commissie wil, is daarom vanuit maatschappelijk perspectief ongewenst.

Ambitieuze doelstelling

De Europese Commissie stelt voor dat Europeanen meer dan twee keer zo veel afval moeten gaan recyclen. Nu wordt gemiddeld 32 procent van het afval gerecycled, dat moet naar 70 procent in 2030. Ook voor Nederland ligt er dan nog een flinke opgave, omdat op dit moment circa de helft wordt gerecycled. Nu gaan er geluiden op om dit verplichtend op te leggen (Jonker 2014). Met recycling is niets mis, maar dit laatste gaat veel te ver.

Milieukosten van storten en verbranden beperkt

Empirisch onderzoek voor Japan geeft aan dat het maatschappelijk optimale niveau van recycling slechts 10 procent bedraagt (Kinnaman et al. 2014). Hierbij is rekening gehouden met alle milieueffecten. Natuurlijk zijn dit soort berekeningen met de nodige onzekerheid omgeven (voetnoot 1), toch bevat de studie ook eenvoudige verklaringen waarom droom en werkelijkheid zo ver uit elkaar lopen.

De eerste verklaring is dat de milieukosten van het storten of verbranden van afval beperkt zijn. Doordat schadelijke stoffen bij het verbanden worden afgevangen zijn er weinig gevolgen voor het milieu. Daar komt bij dat de milieuwinst bij verbranden groot is, aangezien we efficiënte afvalverbrandingsinstallaties hebben staan die de energie-inhoud van het afval recyclen. Ook bij het storten, wat overigens in Nederland weinig wordt toegepast, zijn technieken voorhanden die de kans op de schadelijke effecten voor de omgeving beperken.

Hoge kosten scheiden en verwerken van verschillende afvalstromen

De belangrijkste kosten voor recyclen vormen daarentegen de feitelijke kosten voor het verwerken en het ophalen van materiaal. En die laatste gaan omhoog als meer afvalstromen gescheiden worden ingezameld. Daar staat tegenover dat de (sociale) opbrengsten van hergebruik van materiaal en energie beperkt zijn ten opzichte van efficiënt verbranden. Ook als uit voorzorg tweemaal hogere opbrengsten worden verondersteld dan weegt dit vaak niet op tegen deze feitelijke kosten. Aldus de wetenschappelijke studie over Japan.

Kosten afvalverwerking in Nederland relatief hoog

Er zijn geen redenen om aan te nemen dat de situatie in Japan zo verschillend is van Europa en dat de analyse niet relevant zou zijn. Ook Japan is dichtbevolkt, heeft een vergelijkbare afvalproductie met Europa en kent een traditie van recycling. Mogelijk is bij ons het optimale niveau van recycling nog lager, want in Japan bedragen de kosten voor het verwerken en ophalen van afval circa 200 euro per ton, terwijl in Nederland deze meer dan het dubbele zijn (voetnoot 2).

Er kunnen twee verklaringen zijn voor deze hoge kosten. Op de eerste plaats vormt de regelgeving in Nederland en de strikte milieueisen die we met elkaar afspreken daarvoor een verklaring. Maar belangrijker is dat de monopolistische structuur van de afvalsector (waarschijnlijk) een grotere verklaring vormt. Uit onderzoek dat wij in 2007 hebben uitgevoerd blijkt dat regionale monopolies voor het ophalen van huisvuil prijsopdrijvend zijn, m.a.w. een markt die meer geconcentreerd is leidt tot hogere prijzen dan een markt die slechts weinig geconcentreerd is. Het is dan ook opvallend dat de Europese Commissie in haar afvalvisie weinig aandacht besteedt aan het mededingingsbeleid, terwijl dit effectiever is en bovendien haar kerncompetentie is. Door een goed mededingingsbeleid gaan immers de kosten naar beneden, waardoor gemeenten eerder kiezen voor recycling omdat de inzamelingskosten van groot belang zijn bij deze maatschappelijke kosten-batenafweging.

Uniforme norm wringt

Feit is en blijft dat het verplichtend opleggen van recyclingsdoelstelling vanuit Europa niet efficiënt is. Het houdt onvoldoende rekening met verschillen tussen landen en gemeenten. Zo zullen gemeenten in het landelijk gebied met veel mogelijkheden voor composteren het wel kunnen halen, terwijl stedelijke gebieden het veel moeilijker hebben. Ook verschillen de kosten en baten van het alternatief, verwerken, aanzienlijk tussen lidstaten. Nederland wordt hierbij internationaal gezien als gidsland. Verplichtend opleggen houdt bovendien onvoldoende rekening met het sterk kostenopdrijvend effect daarvan zeker in een sterk gemonopoliseerde markt, die uiteindelijk gewoon door de burgers in de vorm van een verplichte heffing opgebracht moet worden. Hogere kosten dus, met te weinig milieuwinst. Gezien het feit dat het om doelen voor 2030 gaat, is er voldoende tijd om de markt haar werk te laten doen.

Dit artikel is in verkorte vorm verschenen in Het Financieele Dagblad van 18 juli 2014.

Voetnoten

1. Kinnaman et al. (2014) bevat een uitgebreide gevoeligheidsanalyse. Die laat zien dat veranderingen van de parameters slechts leiden tot marginale wijzigingen van de optimale recylingsgraad.

2. Gemiddelde afvalstoffenheffing per huishouden (236,46 euro) gecorrigeerd voor gemiddeld dekkingspercentage (98,84%) geeft kosten per huishouden van 239,24. Gemiddelde afvalproductie (totaal) per huishouden was 558 kg. Verrekend naar 1.000 kg levert 429 euro op (Dijkgraaf en Gradus 2014).

Referenties

Elbert Dijkgraaf en Raymond Gradus (2007), “Collusion in the Dutch waste market”, Local Government Studies 33:4 573-588.

Elbert Dijkgraaf en Raymond Gradus (2014), “Efficiency effects of unit-based pricing systems and institutional choices of waste collection”, zal verschijnen in Environmental and Resource Economics [ online first versie beschikbaar].

Ulko Jonker (2014), Weg met het afval: Commissie wil hogere ambities voor echte kringloopeconomie, Het Financieele Dagblad, 3 juli.

Thomas C. Kinnaman, Takayoshi Shinkuma, Masashi Yamamoto (2014), “The socially optimal recycling rate: Evidence from Japan”, Journal of Environmental Economics and Management 68 54-70.

Te citeren als

Elbert Dijkgraaf, Raymond Gradus, “Europese recyclingdoelstelling: kleine milieuwinst tegen hoge kosten”, Me Judice, 18 juli 2014.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.