Financiële prikkels bij decentralisatie sociaal beleid vragen aandacht

Financiële prikkels bij decentralisatie sociaal beleid vragen aandacht image

bron: Daphné, Flickr

9 sep 2014 |
Volgend jaar worden gemeenten verantwoordelijk voor een groot aantal regelingen op het terrein van (jeugd)zorg en participatie. Een vaste uitkering van het Rijk moet de uitgaven aan deze nieuwe taken grotendeels dekken. Gemeenten worden hiermee volledig risicodragend en hebben een maximale prikkel om op kosten te besparen. Volgens CPB-econoom Wouter Vermeulen kan deze aanpak echter tot problemen leiden, omdat de baten van de te decentraliseren regelingen via allerlei kanalen buiten gemeentegrenzen terecht komen. Een vaste uitkering prikkelt dan tot onderaanbod.

Decentralisatie sociaal beleid

Inmiddels heeft het parlement ingestemd met de Jeugdwet, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2015 en de Participatiewet. Deze wetten maken gemeenten verantwoordelijk voor bijna de gehele jeugdzorg, een gedeelte van de langdurige zorg en de re-integratie van, dan wel uitkeringsverstrekking aan, jonggehandicapten met arbeidsvermogen. Om deze nieuwe taken te financieren krijgen gemeenten een uitkering uit het Sociaal Deelfonds. Op de korte termijn is deze uitkering nog geoormerkt, dus gemeenten mogen het geld niet aan andere doelen besteden, maar binnen enkele jaren vervalt deze voorwaarde. Daar de hoogte van het bedrag niet afhankelijk is van het daadwerkelijke beroep op de te decentraliseren regelingen, worden gemeenten volledig risicodragend over hun uitgaven binnen het sociaal domein.

Kansen en risico’s van financiering in beeld

In een nader onderzoek naar de decentralisaties gaat het Centraal Planbureau in op de financiering van gemeenten als mogelijk instrument om kansen te benutten en risico’s te beperken (CPB, 2014). Een voordeel van de vaste uitkering is dat gemeenten een maximale prikkel hebben om op kosten te besparen. Dit kan bijdragen aan het behalen van de ten doel gestelde bezuinigingen. Tegelijkertijd ontstaat er voor bepaalde voorzieningen een risico op onderaanbod. Dit hangt ondermeer af van de mate waarin gemeenten de baten van hun beleid internaliseren. Als de baten elders neerslaan, maar gemeenten aan de marge wel opdraaien voor de volledige kosten, dan hebben ze een financiële prikkel om minder van een voorziening aan te bieden dan maatschappelijk is gewenst.

Baten buiten de gemeentegrenzen

Bij de geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd (de Jeugd-GGZ) lijkt het bijvoorbeeld aannemelijk dat gemeenten maar een deel van de baten internaliseren. Mensen die in hun jeugd psychische problemen hebben ervaren ondervinden hiervan op latere leeftijd vaak nog steeds schade. Naast het persoonlijke leed zijn ook de economische kosten substantieel. Brits onderzoek naar mensen van wie al sinds hun geboorte in 1958 informatie is verzameld over hun gezondheid en over sociaaleconomische uitkomsten, laat zien dat psychische problemen in de jeugd het gezinsinkomen gedurende de rest van het werkzame leven gemiddeld met honderdduizenden euro’s in contante waarde verlagen (Goodman e.a., 2011). [1] Dit komt door lagere lonen en doordat minder mensen uit deze groep een baan hebben. Als een gemeente erin slaagt om deze gevolgen te beperken door een goed aanbod van Jeugd-GGZ, dan profiteren ook andere partijen hiervan. Het Rijk ontvangt immers meer inkomstenbelasting en voor mensen die na hun jeugd verhuizen bespaart de gemeente waar ze terechtkomen op eventuele uitgaven aan re-integratie of bijstand.

Ook bij de langdurige zorg waarvoor gemeenten verantwoordelijk worden is het aannemelijk dat niet alle baten worden geïnternaliseerd. Bepaalde vormen van begeleiding, zoals dagopvang voor beginnend dementerenden of ondersteuning van mantelzorgers, zijn er bijvoorbeeld op gericht om mensen in staat te stellen om langer thuis te blijven wonen. Dat voorkomt opname in een instelling, die voor rekening is van het Rijk. Zo plukt de landelijke overheid dus vruchten van goede gemeentelijke voorzieningen op het terrein van de langdurige zorg.

Vanuit welvaartseconomisch perspectief zijn er meer fundamentele redenen waarom de baten van sociaal beleid buiten gemeentegrenzen neer kunnen slaan. [2] Een mogelijke motivatie voor het voeren van sociaal beleid is solidariteit met mensen die met tegenslagen op het vlak van gezondheid of de arbeidsmarkt worden geconfronteerd. Als deze solidariteit de gemeentegrenzen overstijgt, dan leidt onderaanbod van sociale voorzieningen in een gemeente ook elders tot ongenoegen. Dit kan bijvoorbeeld relevant zijn voor de re-integratie van jonggehandicapten met arbeidsvermogen. Als de kosten van succesvolle re-integratie de besparing op uitgaven aan bijstand overstijgen, maar er is sprake van solidariteit met mensen die vanwege complexe problematiek verder van de arbeidsmarkt afstaan, dan kan dit beleid toch welvaartsverhogend zijn. Deze baten worden echter niet volledig geïnternaliseerd door de gemeente die investeert. [3] Door mobiliteit van de gebruikers van sociale voorzieningen ontstaat ook een prikkel tot onderaanbod, omdat gemeenten die relatief genereus zijn deze groepen aantrekken en zo zichzelf op kosten jagen.

Harde afspraken moeilijk te maken

Dat een deel van de baten buiten gemeentegrenzen neerslaan hoeft niet per se te leiden tot onderaanbod. Als het Rijk harde afspraken met gemeenten kan maken over het niveau van een voorziening en deze afspraken zijn ook goed te handhaven, dan kan een sterke doelmatigheidsprikkel weinig schade aanrichten. Het lijkt bijvoorbeeld goed vast te leggen wanneer iemand recht heeft op bijstand. Als gemeenten wetgeving op dit terrein niet na zouden leven dan kunnen mensen bij de rechter in beroep gaan. Dit geldt echter niet voor alle sociale regelingen. Afbakening van de Wajong is in het verleden bijvoorbeeld lastig gebleken (Van Vuuren e.a., 2011). Met betrekking tot de gespecialiseerde jeugdzorg rapporteert het SCP (2012) dat bij eenderde van de gezinnen die hier gebruik van maken de ouders zelf geen ernstige kind- of opvoedproblemen ervaren, terwijl minder dan de helft van alle ouders die ernstige problemen ervaren daadwerkelijk tweedelijns jeugdzorg ontvangt. Dit illustreert hoe moeilijk het is om in objectieve regels vastleggen wanneer een kind aanspraak moet maken op welke vorm van zorg. Ook de afbakening van de intramurale zorg lijkt in sommige gevallen verre van eenvoudig.

Betere prikkels door alternatieve financiering?

Het risico op onderaanbod van voorzieningen waarvan de baten buiten gemeentegrenzen neerslaan kan ook beperkt worden door de financiering op een andere manier vorm te geven dan via een vaste uitkering. In theorie zijn er allerlei manieren denkbaar om de prikkel voor gemeenten te corrigeren, bijvoorbeeld door een vast aandeel aan de uitgaven aan deze voorzieningen bij te dragen, of door de Rijksuitkering afhankelijk te maken van indicatoren zoals de hoeveelheid geleverde zorg van een bepaalde vorm. [4] Ook het belonen van prestaties behoort tot de mogelijkheden, zoals het beperken van instroom in intramurale zorg.

Een prikkel tot besparing blijft behouden door gemeenten een deel van de rekening te laten betalen. Bovendien slaan sommige baten van sociale regelingen wel lokaal neer. Zo kan goede preventieve zorg in een later stadium besparingen voor gemeenten opleveren en kan de inzet jeugdzorg en begeleiding lokale overlast verminderen. De optimale verdeling van lasten tussen overheidslagen is niet op voorhand empirisch vast te stellen. Een pragmatische oplossing is om instrumenten die de prikkel voor gemeenten corrigeren in eerste instantie in te zetten in een transitieperiode. Dergelijke instrumenten zouden vervolgens geleidelijk afgebouwd kunnen worden om te bezien in hoeverre het risico op onderaanbod zich in de praktijk voordoet. Deze benadering contrasteert met de voorgenomen financiering van gemeenten door middel van een vaste uitkering, maar is eerder bijvoorbeeld wel toegepast bij zorgverzekeraars. [5]

Tenslotte ontstaat er door kosten te delen een verzekeringsmechanisme, dat voor sommige sociale voorzieningen aantrekkelijk kan zijn. Vooral voor bepaalde vormen van jeugdzorg zijn de uitgaven voor individuele gemeenten lastig te voorspellen en kunnen de kosten per behandeling fors oplopen. Als het Rijk een deel van dergelijke behandelingen meefinanciert, dan wordt het risico voor gemeenten kleiner. Bovendien beperkt dit de noodzaak van intergemeentelijke samenwerking, waaraan nadelen kleven zoals verlies van democratische verantwoording, en die in de praktijk maar moeizaam van de grond lijkt te komen. [6]

Conclusie

Door de voorgenomen financiering van nieuwe taken in het sociaal domein ontstaat voor gemeenten een prikkel tot onderaanbod. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot meer instroom in de intramurale zorg en minder investering in jeugdzorg dan maatschappelijk gewenst. De mogelijkheid om deze risico’s te beperken door de inzet van financiële instrumenten is in de beleidsdiscussie onderbelicht.

Voetnoten:


[1] Voor de VS is de grote invloed van gezondheidsproblemen gedurende de jeugd op economische uitkomsten later in het leven aangetoond door Smith (2009).

[2] Zie Pauly (1973) en Wildasin (1991) voor formele welvaartsanalyse. Een meer intuïtieve bespreking van de relevante argumenten is terug te vinden in Boadway en Wildasin (1984).

[3] In een evaluatie van de WWB wijzen Bosselaar e.a. (2007) ook op het risico dat gemeenten zich vooral zullen richten op cliënten met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt.

[4] Een algemene discussie van matching grants als instrument om spillovers te internaliseren is terug te vinden in Oates (1972). Wildasin (1991) leidt het systeem van matching grants af waaronder optimaal herverdelingsbeleid gedecentraliseerd kan worden. Inman en Rubinfeld (1997) bespreken de rol die dit soort uitkeringen gespeeld hebben in de financiering van sociaal beleid door decentrale overheden in de VS.

[5] Bij de invoer van de Zorgverzekeringswet in 2006 werden verschillen in uitgaven tussen verzekeraars achteraf voor een groot deel verevend (Douven, 2010). Ex-post verevening wordt in de periode 2012 tot 2017 grotendeels uitgefaseerd. Ook over hun nieuwe taken als gevolg van de hervorming van de langdurige zorg dragen de verzekeraars niet direct het volledige risico.

[6] De uitruil tussen democratische verantwoording en coördinatie op het niveau van samenwerkingsverbanden wordt formeel uitgewerkt in Seabright (1996).

Referenties:

Boadway, R.W., D.E. Wildasin, 1984, Public Sector Economics, Boston: Little, Brown, and Company.

Bosselaar, H., D. Bannink, C. van Deursen en W. Trommel, 2007, Werkt de WWB? Beleidsdoorlichting artikel 30 begroting SZW 2007, Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, uitgevoerd door Meccano kennis voor beleid in samenwerking met de universiteit Twente en BSZ beleidsonderzoek.

CPB, 2014, Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein, CPB Notitie, 26 juni 2014, Den Haag: Centraal Planbureau.

Douven, R., 2010, Ex-post correctiemechanismen in de Zorgverzekeringswet: hoe nu verder?, CPB Document 212, Den Haag: Centraal Planbureau.

Goodman, A., R. Joyce, and J.P. Smith, 2011, The long shadow cast by childhood physical and mental problems on adult life, PNAS, vol. 108: 6032-6037.

Inman, R.P. en D.L. Rubinfeld, 1997, Rethinking Federalism, Journal of Economic Perspectives, vol. 11: 43-64.

Oates, W.E., 1972, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.

Pauly, M.V., 1973, Income Redistribution as a Local Public Good, Journal of Public Economics, vol. 2: 35-58.

SCP, 2012, Terecht in de jeugdzorg, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

Seabright, P., 1996, Accountability and Decentralization in Government: An Incomplete Contracts Model,European Economic Review, vol. 40: 61-89.

Smith, J.P.,2009, The impact of childhood health on adult labor market outcomes, Review of Economics and Statistics, vol. 91: 478-489.

Vuuren, D. van,, F. van Es en G. Roelofs, Van bijstand naar Wajong, CPB Policy Brief, 7 oktober 2011, Den Haag: Centraal Planbureau.

Wildasin, D.E., 1991, Income redistribution in a common labor market, American Economic Review, vol. 81: 757-74.

Te citeren als

Wouter Vermeulen, “Financiële prikkels bij decentralisatie sociaal beleid vragen aandacht”, Me Judice, 9 september 2014.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.