Geef perifere eurolanden lucht

water tijdens marathon
Afbeelding ‘Drink Me!’ van David Ian Roberts (CC BY-NC-SA 2.0)
De economische onbalans van de perifere eurolanden is sterk afgenomen: de tekorten op de lopende rekening van de betalingsbalans zijn een stuk kleiner. Dit is goeddeels het resultaat van wegvallende binnenlandse bestedingen en daardoor minder import. Toch staat er ook structureel wat te verbeteren, stellen Allard Bruinshoofd en Michiel Verduijn. Vooral de ingezette arbeidsmarkthervormingen leveren een hoog toekomstig groeidividend op. Op de korte termijn zijn de economische vooruitzichten voor deze landen echter uitgesproken slecht. Om de hervormingen succesvol te implementeren, is het daarom van groot belang de ruimte die de Europese begrotingsregels bieden te benutten. Kortweg: minder tekortreductie gegeven de bijzonder ongunstige economische omstandigheden.

Herbalancering met pijn

De macro-economische onbalans tussen de kern- en perifere lidstaten van de eurozone[1] is grotendeels af te lezen aan de betreffende saldi op de lopende rekening van de betalingsbalans. Sinds de financiële crisis van 2008/2009 zijn de lopende-rekeningtekorten van de meeste perifere lidstaten fors afgenomen. De landen die in 2008 nog een gezamenlijk tekort noteerden van 2,9% van het BBP van de eurozone, hebben dit tekort halverwege 2012 teruggebracht tot ongeveer 1,4% (figuur 1). Spanje leverde eind 2008 nog veruit de grootste bijdrage aan dit tekort, maar deze rol is sinds kort overgenomen door kernland Frankrijk.

Figuur 1: Ongelijke herbalancering in de eurozone

Figuur 1: Ongelijke herbalancering in de eurozone
Bron: Reuters EcoWin, Rabobank

Overigens hebben alle perifere lidstaten de tekortreductie op de lopende rekening grotendeels bereikt via forse dalingen van de binnenlandse bestedingen en resulterende lagere importvolumes. Exportgroei droeg hieraan in veel mindere mate bij; Italië en Griekenland zagen hun exportvolumes sinds begin 2008 per saldo zelfs afnemen (figuur 2). De herbalancering is daarmee grotendeels bereikt op de pijnlijke manier, wat onder andere te zien is aan de snelle en forse stijging van de werkloosheid in de perifere lidstaten in de afgelopen jaren. Een export-gedreven herbalancering geniet vanuit sociaaleconomisch oogpunt de voorkeur, aangezien dit gepaard gaat met economische groei en dus banencreatie.

Figuur 2: De pijnlijke vorm van herbalanceren

Figuur 2: De pijnlijke vorm van herbalanceren
Bron: Reuters EcoWin, Rabobank

Binnen de eurozone als geheel is bovendien sprake van een ongelijke herbalancering, waarbij de daling van de binnenlandse bestedingen in de perifere lidstaten nauwelijks werd verzacht door hogere binnenlandse bestedingen in de kernlanden. Het gezamenlijk overschot op de lopende rekening van de kernlanden – met name Duitsland en Nederland – is sinds 2008 zelfs nauwelijks afgenomen. 

Structureel of cyclisch?

Een belangrijke vraag is of de herbalancering die tot nu toe heeft plaatsgevonden, tijdelijk (cyclisch) of permanent (structureel) van aard is. Het feit dat zij grotendeels is gedreven door een daling van de binnenlandse vraag doet vermoeden dat een deel cyclisch gedreven is. Wanneer de binnenlandse bestedingen in de toekomst weer herstellen –bijvoorbeeld door een afname van de bezuinigingsinspanning– zal dit vermoedelijk ook leiden tot een hogere importbehoefte. Toch geeft een aantal overwegingen ons vertrouwen dat de herbalancering ook voor een aanzienlijk deel structureel van aard is.

Ten eerste lijkt een met buitenlands krediet gefinancierde opleving van de binnenlandse bestedingen niet realistisch. Sinds 2008 vindt namelijk een grootschalige afbouw plaats van de bancaire grensoverschrijdende uitzettingen in de perifere lidstaten, die in de jaren voor de financiële crisis de binnenlandse bestedingsgroei faciliteerden (figuur 3). Om diverse redenen is het niet erg aannemelijk dat deze buitenlandse financiering de komende jaren snel of in sterke mate zal terugkeren. Allereerst zijn de macro-economische vooruitzichten – mede vanwege de noodzakelijke publieke en private schuldafbouw – in deze landen fors naar beneden bijgesteld ten opzichte van de jaren voorafgaand aan de crisis. Daarnaast verloopt de buitenlandse financiering doorgaans via het Zuid-Europese bankwezen. Zorgen over de financiële positie van diverse banken in deze regio maakt dit financieringskanaal beduidend minder aantrekkelijk. Tot slot wordt op de middellange termijn een bankenunie geëffectueerd, waarbinnen de Europese toezichthouder (de ECB) naar verwachting ook consistenter macro-prudentieel toezicht zal houden.

Figuur 3: Bancaire uitzettingen in Zuid-Europa sterk afgenomen

Figuur 3: Bancaire uitzettingen in Zuid-Europa sterk afgenomen
Bron: Bank voor Internationale Betalingen, Rabobank

Naast de beperkte financieringsmogelijkheden is er in enkele perifere lidstaten naar verwachting een structureel lagere groei van de binnenlandse bestedingen dan in de jaren voor de financiële crisis. Dit geldt met name voor de landen waarin er sprake was van een macro-economische onbalans ten gevolge van de forse groei van de bouwactiviteiten, zoals in Spanje en Ierland. De nog altijd enorme huizenvoorraad in deze landen zorgt ervoor dat de bouwinvesteringen, en de daaraan gerelateerde importbehoefte, de komende jaren op een structureel lager niveau zullen blijven.

Daarnaast zijn er diverse Europese stappen gezet om een toekomstige macro-economische onbalans te corrigeren en om de controle op de overheidsfinanciën van de individuele lidstaten te versterken. Doordat het fiscal compact stuurt op een structureel begrotingstekort van maximaal 0,5%-BBP wordt begrotingsbeleid in theorie minder procyclisch (Legierse & Smid, 2012). Daarnaast ziet de Europese Commissie er op toe dat de budgettaire consolidatie die momenteel plaatsvindt vooral door structurele bezuinigingen en lastenverzwaringen wordt vormgegeven. Figuur 4 laat zien dat de perifere lidstaten sinds 2010 een enorme verbetering hebben bewerkstelligd in hun cyclisch geschoonde begrotingssaldo (horizontale as). Naast het fiscal compact is inmiddels een procedure gevormd voor het benoemen en bestrijden van macro-economische onevenwichtigheden in lidstaten door de Europese Commissie. Hoewel bovenstaande wetgeving een volgende economische of financiële crisis niet kan uitsluiten, zullen de overheidsfinanciën en het economisch beleid in de toekomst minder gemakkelijk kunnen bijdragen aan de opbouw van een macro-economische onbalans.

Figuur 4: Enorme bezuinigings- en hervormingsinspanningen in de periferie

Figuur 4: Enorme bezuinigings- en hervormingsinspanningen in de periferie
Bron: EU AMECO, OESO, Rabobank

Ten slotte is de prijsconcurrentiepositie van de perifere lidstaten sinds de financiële crisis duidelijk verbeterd. Figuur 5 laat zien dat de voor arbeidskosten per eenheid product gecorrigeerde en naar handelsbestemming gewogen wisselkoers van deze landen sinds 2008 aanmerkelijk is verbeterd. Dit stimuleert in theorie niet alleen de export vanuit deze landen, maar zorgt er ook voor dat de binnenlandse productie aantrekkelijker wordt ten opzichte van geïmporteerde goederen en diensten (importsubstitutie). Het is in dit opzicht bemoedigend dat in de meeste zuidelijke lidstaten niet alleen het importvolume, maar ook de importquote – de ratio van de importen ten opzichte van het Bruto Binnenlands Product (BBP) – licht is afgenomen. In dezelfde periode daalde de exportquote niet, wat impliceert dat de importdaling voornamelijk plaats vond ten behoeve van de binnenlandse bestedingen. Hamvraag is uiteraard of het prijsconcurrentieherstel structureel of slechts tijdelijk is verbeterd. Het relatieve prijs- en (loon)kostenniveau kan immers weer stijgen zodra de economie herstelt en de deflatoire werking van recessie en hoge werkloosheid afneemt. Helaas ligt een snel noch krachtig herstel in de lijn der verwachting. De ingezette arbeidsmarkthervormingen in de perifere lidstaten dragen er voorts door een aanpassing van het loononderhandelingsproces aan bij dat de gerealiseerde verbetering van het prijsconcurrentievermogen op termijn structureel van aard wordt.

Figuur 5: Herstel van de prijsconcurrentiepositie

Figuur 5: Herstel van de prijsconcurrentiepositie
Bron: Europese Centrale Bank, Eurostat, Rabobank

Overigens dragen ook niet- prijsaspecten in sterke mate bij aan het exportsucces, zoals de technologische hoogwaardigheid van het exportpakket (Wierts et al., 2012). Op dit vlak is er voor de periferie, met uitzondering van Ierland, nog een grote stap te zetten naar een structurele verbetering van de concurrentiepositie (figuur 6). Zolang het exportpakket van een relatief laagwaardig technologisch karakter blijft, vindt de concurrentie in sterkere mate plaats op het gebied van prijs (Wierts et al., 2012). Naast de technologische pakketsamenstelling speelt de groei van de importbehoefte in de afzetmarkten een belangrijke rol. Wat dat betreft zijn de meeste perifere lidstaten slechts in beperkte mate aangesloten op de Aziatische groeimarkten (figuur 7). Om de verbetering van het concurrentievermogen ook op termijn te verankeren en daarmee ook de potentiële economische groei van deze regio te verhogen, zijn structurele hervormingen dus cruciaal.

Figuur 6. Technologische lading van het uitvoerpakket

Figuur 6. Technologische lading van het uitvoerpakket
Bron: OESO

Figuur 7. Aansluiting op Aziatische groeimarkten

Figuur 7. Aansluiting op Aziatische groeimarkten
Bron: Reuters EcoWin, Rabobank

Potentieel groeidividend

De meeste perifere lidstaten hebben de afgelopen jaren een indrukwekkende inhaalslag gemaakt met het doorvoeren van structurele hervormingen (Legierse, 2012). Zo hebben zij, met uitzondering van Italië, een beduidend groter deel van de OESO hervormingsaanbevelingen doorgevoerd dan de overige eurozonelidstaten (figuur 4, verticale as). Dit gebeurde zowel als onderdeel van een formeel steunpakket (Griekenland, Ierland en Portugal) als onder druk van de financiële markten en de overige eurozonelidstaten (Spanje en Italië). Daarnaast speelt mee dat deze landen in de jaren voor de eurocrisis het ‘laaghangende fruit’ lieten hangen, waardoor een inhaalslag ook relatief snel kon worden gerealiseerd.

Deze hervormingsinspanning verankert niet alleen de verbetering van de prijsconcurrentiepositie, maar kan ook via versterking van de aanbodzijde de potentiële economische groei verhogen. De potentiële extra economische activiteit is tot op heden indrukwekkend te noemen. Zo becijferde het IMF (2012a) dat de arbeidsmarkthervorming in Spanje, mits volledig geïmplementeerd, het potentiële BBP in 2017 structureel met 4-5% kan verhogen en de werkloosheid met 3-4%-punten kan verlagen. Op basis van het Italiaanse hervormingsprogramma schat het IMF de toename van de economische activiteit als gevolg van het liberaliseren van diverse sectoren op 2,4% in 2020 (IMF, 2012b). Naast de reeds geplande en/of doorgevoerde hervormingen ziet het IMF aanzienlijke potentiële BBP-groei als eurozonelidstaten hun nog bestaande OESO-aanbevelingen in beleid omzetten. Dit geldt dan overigens voor zowel de periferie als de kernlanden (OESO, 2012). In een scenario waarin de eurozonelidstaten de helft van hun verschil met de ‘best practices’ van de OESO weten weg te werken, zouden de maatregelen op een vijf-jaarshorizon zelfs tot 4½% extra economische activiteit kunnen leiden (IMF, 2012c). Uitgesplitst naar type hervorming zijn de ingrepen in de productmarkten (meer concurrentie, liberalisering dienstensectoren) goed voor ongeveer de helft van deze winst. Belasting- (vereenvoudiging van regels en uitzonderingen, versterken van de betalingsmoraal) en pensioenhervormingen (later met pensioen, lagere uitkeringen) zijn samen goed voor bijna 40% van de impuls. Arbeidsmarkthervormingen (flexibilisering, decentralisatie van loonvorming) zorgen voor de resterende 10%.

Ondanks de toename van de potentiële economische groei door de genomen beleidsmaatregelen, blijven de economische vooruitzichten voor de meeste perifere lidstaten op de korte termijn zeer somber. Dit komt doordat de forse bezuinigingsoperaties, de private schuldafbouw en de naweeën van de financiële crisis nog altijd een zware wissel trekken op de binnenlandse bestedingen. Aangezien de belangrijkste handelspartners van deze landen zich voornamelijk binnen het kwakkelende Europa bevinden, kan ook de buitenlandse vraag slechts een beperkte groeiondersteuning bieden. Daarnaast kost het tijd voordat doorgevoerde structurele hervormingen hun vruchten afwerpen. Het IMF (2012b) stelt dat de economische impact van structurele hervormingen op de korte termijn zeer klein en zelfs negatief kan zijn, voornamelijk als het gaat om arbeidsmarkthervormingen of hervormingen die worden doorgevoerd tijdens diepe recessies. Daarbij moet worden opgemerkt dat een deel van de negatieve effecten van de diepe recessies in de perifere lidstaten structureel van aard kunnen worden. Zo kan langdurige werkloosheid door inactiviteit leiden tot vaardigheids- en motivatieverlies. Maar ook uitstel van publieke en/of private investeringen kan de potentiële economische activiteit van een land langdurig schaden.

Behoud en herstel van het groeivermogen van de perifere lidstaten op lange termijn vraagt niet alleen tijd, maar ook hanteerbaarheid van de economische schade van het aanpassingsproces op de korte termijn. Een dergelijke benadering helpt bovendien mee om het (sociaal-politieke) risico op bezuinigings- en hervormingsmoeheid te beheersen (Halbach, 2012). Wij benadrukken in dit opzicht het belang om de aangescherpte begrotingsregels uit het Stabiliteits- en Groei Pact volledig toe te passen. De regels voorzien immers in de mogelijkheid om landen uitstel te geven in hun opdracht om buitensporige begrotingstekorten terug te dringen tot onder de 3%-BBP norm, als er sprake is van ‘onverwachte economische omstandigheden met grote negatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën’ (EC, 2011). Daarnaast behoort volgens de regels bij het vaststellen van een buitensporige tekort- of schuldpositie ook te worden gekeken naar andere relevante factoren zoals de potentiële economische groei en de overheidsfinanciën op de middellange termijn. Binnen de Europese begrotingsregels is er dus ruimte om een negatieve wisselwerking tussen bezuinigingen en economische neergang te voorkomen dan wel te doorbreken mits landen voldoende hervormingsmaatregelen hebben doorgevoerd om hun overheidsfinanciën op termijn significant te verbeteren. Gegeven de enorme hervormingsinspanning die in de Europese periferie werd en wordt geleverd, lijkt het ons wenselijk om ook dit deel van de Europese regels volledig toe te passen en niet tegelijkertijd de begrotingsteugels te strak aangetrokken te houden op de korte termijn.

Conclusie

Sinds het uitbreken van de financiële crisis hebben de perifere lidstaten hun tekorten op de lopende rekening van de betalingsbalans fors zien afnemen. Hoewel een deel van deze herbalancering cyclisch van aard zal blijken, zorgen het wegvallen van buitenlandse financiering, sterkere Europese beleidsbewaking en een verbetering van de (prijs)concurrentiepositie er naar onze verwachting voor dat een deel ervan ook structureel van aard is. Daarnaast verbeteren de reeds doorgevoerde structurele hervormingen het groeipotentieel van de landen op lange termijn. Om de economische schade op korte termijn te beperken en het draagvlak voor verdere hervormingen te behouden, is volledige toepassing van de Europese begrotingsregels – inclusief de hierin benoemde aandacht voor economische groei gedurende het aanpassingsproces – van groot belang.

Voetnoten

  1. Tot de kernlanden rekenen wij Duitsland, Frankrijk, Nederland, België, Luxemburg, Finland en Oostenrijk. Tot de periferie rekenen wij Griekenland, Italië, Ierland, Portugal en Spanje.

Referenties

Halbach, B. (2012), Political risks in the eurozone, Rabobank Special 12/08, oktober.

EC (2011), On speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure, Council Regulation (EC) No 1467/97, december.

IMF (2012a), Spain: Article 4 consultation. IMF Country Report No. 12/202, juli.

IMF (2012b), Italy: selected issues. IMF Country Report No. 12/168, juli.

IMF (2012c), Fostering growth in Europe now, IMF staff discussion note, juni.

Legierse, T. (2012), Zuid-Europa en Ierland in actie, Rabobank Themabericht 2012/26, september.

Legierse, T. & T. Smid, (2012), Fiscal compact zal toekomstige crisis niet voorkomen, Rabobank Themabericht 2012/13, juli.

OESO (2012), Economic Policy Reform 2012: Going for Growth, OECD Publishing. Wierts, P., H. van Kerkhoff & J. de Haan (2012), Trade dynamics in the Euro Area: The role of export destination and composition, DNB Working Paper No 354, oktober.

Te citeren als

Allard Bruinshoofd, Michiel Verduijn, “Geef perifere eurolanden lucht”, Me Judice, 14 januari 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.