Geen politieke inmenging bij het bankentoezicht door ECB gewenst

Geen politieke inmenging bij het bankentoezicht door ECB gewenst image
Afbeelding ‘China: De muur in Simatai (110 km NO van Peking.’ van Rita Willaert (CC BY-NC 2.0)
9 feb 2013 | | 1046 keer bekeken
De ECB heeft het bankentoezicht bij haar hoofdtaak – zorgen voor prijsstabiliteit – gekregen. Dat lijkt op het oog een goede zaak. Maar de monetaire economen Eijffinger en Van Wensveen waarschuwen voor de gevaren die zo’n vermenging van twee taken in zich bergt. Het vergt stevige ‘Chinese muren’ binnen de ECB om de vermenging van politiek en monetair beleid geen kans te geven.

Inmenging politiek

De hoofdtaak van de Europese Centrale Bank (ECB) is het zorgen voor prijsstabiliteit, zonder politieke inmenging van de regeringen van de eurolanden. Dat is zo in het Verdrag van Maastricht vastgelegd. Sinds het uitbreken van de bankencrisis in 2007 moest de ECB zich vooral richten op financiële stabiliteit, om te voorkomen dat banken omvielen en overheden zich niet meer konden financieren. Nu de ECB toezicht op het Europese bankwezen als taak er bij krijgt kan zij meer greep krijgen op financiële stabiliteit. Dat is een groot voordeel, maar door dit zwaardere accent op financiële stabiliteit kan de hoofdtaak van monetaire stabiliteit in het gedrang komen. Haar hoofdtaak oefent de ECB onafhankelijk van de politiek uit. Met het bankentoezicht er bij ligt politieke beïnvloeding vanuit de lidstaten op de loer. De organisatorische inpassing van het bankentoezicht vergt dus grote oplettendheid.

Bankentoezicht doorbraak

Het recente besluit tot oprichting van een Europese bankenunie, met als eerste fase de concentratie van het toezicht op banken bij de ECB, betekent een doorbraak van niet te onderschatten betekenis op de weg naar een goed gefundeerde Economische en Monetaire Unie (EMU). Na de totstandkoming van het Europese noodfondsen (EFSF en ESM) tonen de eurolanden nu met dit zeer ambitieuze project hun echte wil de EMU in stand te houden en te verdiepen. De invoering van een bankenunie zal echter veel inspanning en dus ook geruime tijd vergen. Het is buitengewoon ingrijpend om het toezicht op eerst de belangrijkste systeembanken en daarna alle 6000 banken in de eurolanden over te hevelen naar de ECB. De gevolgen zullen in alle landen duidelijk voelbaar zijn zodra de ECB eerst over de schouders van de nationale toezichthouders kan gaan meekijken en worden vervolgens groter zodra de ECB pro-actief, overigens met inschakeling van nationale toezichthouders, mag ingrijpen bij banken op basis van geharmoniseerde nationale en uiteindelijk Europese resolutiewetgeving. De cruciale, nog op te lossen vraag is volgens welke sleutel de kosten van faillerende banken in Europees verband over de verschillende landen moeten worden verdeeld (‘burden sharing’).

Toezicht en monetair beleid in een hand?

De bankencrisis heeft aangetoond dat het bankentoezicht in Europa hoognodig gecentraliseerd moet worden en dat de ECB dit toezicht gaat uitoefenen. De ECB is immers ‘lender of last resort’ voor alle Europese banken in liquiditeitsmoeilijkheden en, belangrijker nog, was dat voor het hele Europese bancaire systeem toen de interbancaire geldmarkt volledig opdroogde. Logisch dus dat de ECB alle relevante informatie over aangesloten banken wil ontvangen en banken ook via prudentieel toezicht wil kunnen bijsturen, rechtstreeks, niet meer afhankelijk van nationale toezichthouders waarvan het toezicht in vele eurolanden soms verre van optimaal was en nog steeds is. Aldus krijgt de ECB nu, naast haar interventiemogelijkheden op de geld- en kapitaalmarkt, de opdracht en hopelijk ook het instrumentarium in handen om financiële stabiliteit beter in de hand te houden. Maar haalt zij daarmee niet het paard van Troje in huis? Regeringen en parlementen hebben sinds het uitbreken van de bankencrisis hun invloed op het bankentoezicht in het eigen land versterkt. Begrijpelijk, want de belastingbetaler is altijd de ‘donor of last resort’. Zullen zij hun bevoegdheden zonder meer aan Frankfurt willen afstaan? Zal de ECB bij een bank kunnen interveniëren zonder tussenkomst van de nationale regering? Dit alles moet nog nader worden uitgewerkt, maar de taakverdeling tussen de nationale regeringen en de ECB is verre van helder.

Chinese muren gewenst

Vooral van Duitse zijde is er vanwege deze problematiek sterk op aangedrongen het bankentoezicht binnen de ECB zoveel mogelijk af te zonderen van het monetair beleid om politieke beïnvloeding van de ECB te voorkomen. Het zou daartoe onder een aparte Toezichtsraad ondergebracht kunnen worden die aan het hoogste orgaan van de ECB, de Raad van Bestuur, rapporteert. Deze scheiding zal temeer nodig zijn omdat organisatie en bemanning van het bankentoezicht veel aandacht en inspanning zal vergen en niet door het monetair beleid heen moet lopen.

In deze opzet draagt de Toezichtsraad eerste verantwoordelijkheid voor het toezicht maar berust de eindverantwoordelijkheid bij de Raad van Bestuur onder leiding van ECB-president Draghi. De Raad van Bestuur is en blijft conform haar mandaat verantwoordelijk voor alles wat de ECB doet. De Chinese muren reiken dus niet hoger dan die van de Toezichtsraad. In de Raad van Bestuur komt het gehele beleid tezamen, dat wil zeggen het monetaire beleid en het financiële toezicht, bestaande uit het macro-prudentiële en micro-prudentiële toezicht.

Hier wringt echter een schoen. Brengt zo’n zware uitbreiding van de verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur niet de zo gekoesterde onafhankelijkheid van het monetaire beleid in het gedrang? Steeds heeft de ECB bij de vaststelling van haar monetair beleid de economische en financiële ontwikkeling van Europa in het vizier gehouden en liet zij zich daardoor beïnvloeden. Bij het uitbreken van de crisis in 2007 zag zij zich daarom genoodzaakt het herstel van financiële stabiliteit als hoofddoelstelling te kiezen en het monetaire beleid daaraan ondergeschikt te maken. Financiële stabiliteit vergt sinds 2008, en nog steeds, een ruime liquiditeitsvoorziening van het bankwezen en lage rentes om de begrotingslast van landen met uit de hand gelopen overheidstekorten te ontzien. Dit beleid vergt ook van tijd tot tijd interventie in de overheidsobligatiemarkt, nu via het nieuwe opkoopprogramma (OMT), en het vergt natuurlijk ook effectief bankentoezicht, met mogelijkheid tot vroegtijdig ingrijpen bij zwakke banken die het financieel systeem bedreigen.

Onafhankelijkheid in gevaar

Het monetair beleid is dus vandaag de dag allerminst onafhankelijk. Het is ondergeschikt aan financiële stabiliteit, maar het zal zijn rechten moeten hernemen zodra het economisch herstel weer vaste grond onder de voeten krijgt. De inflatie is de afgelopen twee jaar weer aanhoudend ruim boven de maximale doelstelling van 2% uitgekomen. Economisch herstel in zal de inflatie ongetwijfeld weer aanwakkeren en monetaire verkrapping noodzakelijk maken.

Overigens was het juist het monetair beleid dat vanaf het begin van deze eeuw met lage rentes en te ruime liquiditeitsvoorziening de vorming van ‘bubbles’ in huizenprijzen, aandelenkoersen, grondstoffenprijzen en prijzen van bedrijfsovernames heeft aangemoedigd en ook de dekkingsgraad van de pensioenfondsen omlaag heeft gedreven. De lage rentes en overliquiditeit hebben daardoor de financiële stabiliteit ondergraven. Hetzelfde te ruime monetaire beleid moedigde in die jaren de overheden van de zuidelijke eurolanden aan tot nationale overbesteding en te grote overheidstekorten. Nu gijzelt de behoefte aan financiële stabiliteit en het precaire herstel van overheidstekorten, het monetaire beleid. Bij een verdere stijging van de inflatie zal de ECB dus een lakmoesproef ondergaan hoe zij de conflicterende doelstellingen van financiële en monetaire stabiliteit weet te verenigen. Maar hoe kan vrijwaring van politieke beïnvloeding van de ECB binnen dit verbrede werkterrein het beste worden gewaarborgd? Allereerst door de principiële erkenning dat het Europees Parlement, de Europese Raad en de Eurogroep recht hebben op informatie over het door de ECB gevoerde beleid. Het gaat hier nadrukkelijk om verantwoording achteraf. Elke beïnvloeding vooraf van zowel het monetair beleid, als het bankentoezicht via de achterdeur van de behoefte aan financiële stabiliteit dient uitdrukkelijk te zijn uitgesloten.

Dit artikel is eerder verschenen in het Financieele Dagblad van 9 februari 2013.

Te citeren als

Sylvester Eijffinger, Dick van Wensveen, “Geen politieke inmenging bij het bankentoezicht door ECB gewenst”, Me Judice, 9 februari 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.