Gelukkig hebben we onze adviesraden nog

Advies zonder onderzoek?

Recentelijk stelde Jan Bouwens in een bijdrage op Me Judice dat de regering er goed aan zou doen voortaan adviezen te weigeren die niet zijn gebaseerd op gedegen eigen onderzoek. Hij haalt daarbij onder meer het recente advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) aan. Dat roept echter de vraag op wat dan onder ‘eigen onderzoek’ moeten worden verstaan. Voor het advies Naar een lerende economie heeft de WRR een omvangrijke literatuurstudie verricht, zoals kan worden geconcludeerd uit de circa 700 opgenomen referenties. Daarnaast is met ongeveer 800 personen in binnen- en buitenland gesproken en zijn vijf achtergrondstudies verricht. Volgens Bouwens telt dit alles blijkbaar niet als ‘eigen onderzoek’.

Hoe moet het dan wel?

Bouwens geeft twee voorbeelden: een Amerikaans onderzoek naar de effecten van de dreiging van opheffing van scholen op de reken- en taalvaardigheden van scholieren en een Nederlands onderzoek naar een toenemend tekort aan innovatieve technici. Beide onderzoeken maken gebruiken van nog niet eerder zo geanalyseerde (kwantitatieve) gegevens om een specifieke vraag te beantwoorden. Nieuwe kennis is het resultaat. Het type onderzoek dus, zoals we dat veelvuldig in de internationale wetenschappelijke tijdschriften zien verschijnen.

Smalle wetenschap

Het is echter geen goed idee om adviesraden te beperken tot het doen van aanbevelingen op basis van dergelijk specialistisch eigen onderzoek, waarbij soms maanden, zo niet jaren, aan een enkel deelvraagstuk gewerkt wordt. Niet alleen hebben we hier al voldoende universiteiten en onderzoeksinstituten voor, ook is een gemiddeld wetenschappelijk onderzoek dermate gespecialiseerd dat het maar een beperkt aantal beleidsaanbevelingen oplevert. Dit blijkt ook uit de zeer marginale ruimte die in wetenschappelijke artikelen meestal wordt besteed aan de praktische consequenties van het onderzoek waarover wordt bericht. Als adviesraden slechts op basis van dergelijk eigen onderzoek aanbevelingen mogen doen, zouden zij aan vrijwel geen enkele adviesaanvraag meer toe komen. Bovendien zou men met erg specifieke aanbevelingen komen, waar de beleidsmaker maar beperkt wat aan heeft.

Wat is dan de rol van adviesraden?

Oorspronkelijk was de rol van adviesraden beperkt tot het voorzien van kennis en informatie aan de regering. De meeste raden stammen uit een tijd waarin beleidskennis nog een schaars goed betrof en men noodgedwongen afging op de expertise en autoriteit van de chique adviesraden. Deze tijd is voorbij. Dankzij informatietechnologie is de hoeveelheid beschikbare informatie tegenwoordig overvloedig. Alleen Elsevier geeft al meer dan 2800 wetenschappelijke tijdschriften uit, die voor een groot deel online beschikbaar zijn. Adviesraden hebben daarom een geheel nieuwe rol te vervullen: was voorheen het tekort aan informatie het probleem, nu is het de overvloed.

Kloof tussen wetenschap en praktijk

Gespecialiseerde artikelen geven meestal een heel beperkt zicht op de stand van zaken in een breder onderzoeksveld. De vraag is bovendien wie ze nog leest. Beleidsmakers zouden niet meer aan beleid toekomen als ze dit soort wetenschappelijke literatuur moesten bijhouden. Zij hebben behoefte aan overzicht, interpretatie en vertaling van nieuwe inzichten naar de Nederlandse context. Wetenschappers zijn hier echter maar zeer beperkt mee bezig: academische carrières hangen tegenwoordig met name af van publicaties in de wetenschappelijke (top)bladen. Deze bladen zijn geïnteresseerd in nieuwe inzichten; een replicatie van Amerikaans onderzoek in de Nederlandse context heeft weinig toegevoegde waarde voor een wetenschappelijke carrière.

Makelaar in kennis

Adviesraden kunnen met hun werk de afstand tussen wetenschap en beleid verkleinen. Hun adviserende positie ten aanzien van de beleidswereld geeft adviesraden de perfecte positie om wetenschappelijke inzichten te vertalen naar praktijk. Uiteraard moeten zij hier zelf onderzoek voor doen, anders is hun werk slechts een zoveelste opinie. Het belang van dit onderzoek zit echter niet in eerste instantie in de nieuwigheid, maar in het samenbrengen van wat er zoal voor relevants gepubliceerd is in verschillende takken van de wetenschap en het vertalen naar de lokale context. Eventueel aangevuld met gesprekken om de (nog) niet gepubliceerde kennis boven tafel te krijgen. Voordeel voor wetenschappers is dat toch nog iemand hun veelal specialistische werk leest. Daar kan hoogleraar Bouwens toch geen bezwaar tegen hebben?

_{* Dit is een uitgebreidere versie van het artikel dat in het Financieele Dagblad van 3 december 2013 is verschenen.}

Naschrift Jan Bouwens: Het belang van eigen onderzoek

In zijn stuk geeft Robert Kleinkecht aan dat adviesraden geen eigen onderzoek zouden moeten uitvoeren om tot hun aanbevelingen te komen. Het gevaar zou zijn dat de onderzoeken te specialistische zijn en daarmee ongeschikt om te dienen als basis voor een beleidsaanbeveling. Bovendien zou eigen onderzoek te veel tijd vergen. De functie van adviesraden zou er daarom uit bestaan reeds gepubliceerd onderzoek in concrete aanbevelingen om te zetten.

Onderzoeken zijn specialistisch omdat ze de omstandheden waaronder een onderzocht fenomeen zich voordoet moeten worden geïsoleerd. Bij het geven van aanbevelingen moeten de betrokken raden derhalve evengoed rekening houden met deze specifieke omstandigheden. In het voorbeeld van de scholen stel de onderwijsraad vast dat het reken- en taalniveau zich nauwelijks beweegt in Nederland. In Chicago werd dit bekeken in het licht van concreet onderliggend beleid (scholen sluiten, leraren ontslaan). In het werk van de onderwijsraad wordt niet verwezen naar hoe de uitvoering van beleid is vorm gegeven, laat staan of het effect ervan werd gemeten. Het advies zou aan kracht hebben gewonnen als het Nederlandse beleid was getoetst op effectiviteit (hoe zit het bijvoorbeeld met de instroom van leerlingen?). Het argument dat onderzoek te veel tijd zou vergen is moeilijk te verenigen met het feit dat we over een groot aantal faculteiten beschikken in Nederland dat zulk onderzoek zou kunnen uitvoeren.

Het beleid van de overheid is aan te weinig concurrentie onderhevig. Hierdoor kan onjuist beleid tot in lengte van jaren worden voortgezet. Onderzoek van Harold Cole en Lee Ohanian laat zien dat de New deal politiek van President Franklin Roosevelt de duur van de recessie in de USA destijds heeft verlengd. Toen eind jaren dertig duidelijk werd dat de remedie van het sociaal akkoord tussen vakbonden en bedrijven dat voorzag in kartelvorming erger was dan de kwaal, werd de politiek van door de overheid gestimuleerde monopolievorming losgelaten. Het was niet eerder dan na het loslaten van de The New Deal dat economisch herstel zich inzette. Roosevelt’s fout kon ongestraft 10 jaar aanhouden! Het is daarom zeer wenselijk dat beleid is gebaseerd op origineel wetenschapplijk onderzoek. Ik zie zeker een bijdrage in de vertaling van in wetenschappelijke tijdschriften vervatte inzichten naar beleid. Maar dan moet die vertaling wel recht doen aan die bevindingen. Dat betekent dat de omstandigheden waaronder bevindinegn (on)waar zijn worden meegnomen in een advies. Dat laatste kan alleen maar worden gegarandeerd als de raden met de voeten in de modder gaan staan, of ze dit anderen laten doen.

Referentie:

Cole, Harold, L. and Lee E. Ohanian New Deal Policies and the Persistence of the Great Depression: A General Equilibrium Analysis, Journal of Political Economy, 2004, vol. 112, no. 4.