Hoe financieren we de vluchtelingencrisis?

Hoe financieren we de vluchtelingencrisis? image
Afbeelding ‘Refugee Camp’ van Tracy Hunter (CC BY 2.0)
Europese regeringen zijn sterk verdeeld over hoe ze de vluchtelingencrisis moeten aanpakken en de neiging bestaat om veel van de last op de grenslanden af te schuiven. Een groep economen heeft het plan bedacht dat de EU de vluchtelingenstroom moet financieren met behulp van obligaties. De EU heeft er baat bij om dit probleem als een publiek goed aan te pakken en de kosten over de tijd te spreiden. Het instrument van obligaties is bij uitstek geschikt om de angel uit de vluchtelingencrisis te halen.

Economie van de vluchtelingencrisis

De grote vluchtelingenstroom uit het Midden-Oosten en Noord-Afrika is een van de grote problemen van de EU op dit moment. Deze massale migratie heeft geleid tot periodes van xenofobie, de opkomst van populistische politici en beperkingen van de mobiliteit van Europeanen. De voornaamste problemen van deze crisis zijn waarschijnlijk humanitair en politiek van aard, maar er zijn een aantal economische en financiële maatregelen die zouden helpen. In Reinforcing the Eurozone and Protecting an Open Society (Corsetti et al. 2016), stellen we een dergelijke maatregel voor, namelijk “EU Refugee Bonds.”

Het voorstel is gebaseerd op drie argumenten:

  1. Het antwoord op de vluchtelingencrisis is een publiek goed voor de EU (Berger en Heinemann 2016).
  2. De crisis vereist extra middelen.
  3. Financiering via obligaties is gepast gegeven dat de kosten nu moeten worden betaald, terwijl de voordelen zich pas in de toekomst realiseren.

Een vergelijkbaar voorstel, genaamd “Migration and Mobility Bonds (MMBs),” is gesuggereerd door Kirkegaard en Philippon (2016). Echter, zij bespreken in weinig detail hoe deze obligaties moeten worden ontworpen. De Geus et al. (2016) stellen een Europees solidariteitsfonds voor om de crisis te financieren, wat een grotere operatie is dan wij noodzakelijk achten. De Italiaanse overheid stelde in april ook obligaties voor om de crisis te financieren, maar als onderdeel van een groter pakket aan maatregelen met karakteristieken waar wij het niet noodzakelijk mee eens zijn.

Oplossing vluchtelingencrisis is in algemeen belang EU

Ondanks de focus op het conflict in Syrië, neemt het aantal asielzoekers in de EU al een aantal jaren toe. Vluchtelingencrises zijn terugkerende schokken voor de EU omdat de EU een veilige en welvarende regio is. Omdat mensen zich vrij kunnen bewegen binnen de Schengenregio, en omdat vluchtelingen bij uitstek zeer mobiel zijn, is het te simpel gesteld dat de vluchtelingencrisis een probleem is van de grenslanden, of van de landen die de afgelopen maanden de meeste vluchtelingen hebben opgenomen. Vroeg of laat zullen de vluchtelingen verhuizen en ze zullen dan sterk reageren op de prikkels van verschillende welvaartsstaten en regio’s binnen de EU. De vluchtelingencrisis is daarom een permanent Europees probleem; zelfs als de effecten nu sterk verdeeld zijn tussen regio’s, dan zal dit de komende tijd snel veranderen.

Afgezien van het feit dat de vluchtelingencrisis een schok is voor de gehele EU, de kosten en baten beïnvloeden de gehele EU en leiden tot een reeks aan neveneffecten. Asiel en humanitaire hulp zijn primaire mensenrechten en zowel externe veiligheid als vrije mobiliteit van arbeid zijn bijna per definitie publieke goederen van de EU. Tevens moet bedacht worden dat de hoge initiële kosten bij de aankomst van vluchtelingen en het beveiligen van de grenzen worden gedragen door de landen aan de grens. Dit leidt tot een free-rider probleem omdat landen proberen om vluchtelingen naar een aangrenzend land te sturen. De initiële kosten van integratie zijn vervolgens hoog en worden gedragen door het gastland, maar de voordelen vallen ten deel aan het land waar de vluchtelingen uiteindelijk besluiten te gaan wonen. Tenslotte, gegeven dat de stroom van migranten zal reageren op het beleid dat verschillende landen hanteren, is beleidscoördinatie vereist om gezamenlijke doelen te bereiken.

Echter, één Europees beleid voor de vluchtelingencrisis is waarschijnlijk niet de beste oplossing. Europese landen verschillen in termen van beleid en cultuur, zodat het integreren van migranten in een bepaalde regio flexibiliteit en lokale kennis vereist. Dus gegeven dat een goede integratie van vluchtelingen een publiek goed is voor de EU, is het belangrijk om de kosten en de financiering van integratieprogramma’s te delen.

Extra middelen zijn noodzakelijk

De huidige Europese veiligheidsdiensten zijn beperkt in hun mandaat en wat ze daardoor kunnen bereiken, maar ook door het gebrek aan personeel en middelen. Van Europol is al jaren bekend dat ze relatief weinig mensen hebben en te weinig middelen. Dit is wellicht nog meer het geval voor de belangrijkste Europese dienst voor grenscontrole, Frontex. Figuur 1 vergelijkt het personeel van Frontex (rechts) met het aantal asielzoekers (links). Ondanks de groei in het aantal asielzoekers, is het aantal medewerkers van Frontex nagenoeg gelijk gebleven tussen 2012 en 2014. Frontex heeft geen operationele middelen en kan dus weinig doen om de grenzen te bewaken met uitzondering van het delen van informatie.

Figuur 1: Asielaanvragen en het aantal werknemers van Frontex

Bron: German Council of Economic Experts (2015), Frontex.

Er is dus veel ruimte voor verbetering in termen van veiligheid en integratie, waarvan de volgende maatregelen het belangrijkst zijn:

  • Een verandering van de wetgeving zodat Europese organisaties in actie kunnen komen zonder dat een lidstaat erom vraagt, zolang aan een aantal nauwkeurig geformuleerde criteria is voldaan, zoals bijvoorbeeld een vluchtelingencrisis.
  • Een verbeterde samenwerking tussen medewerkers van nationale en Europese organisaties.
  • Het delen van informatie van lopende onderzoeken in een vroeg stadium.
  • Meer middelen en meer werknemers voor Europol en Frontex.

Ook op nationaal niveau zijn de middelen vaak beperkt. Urgente humanitaire hulp aan de grens moet op korte termijn worden gemobiliseerd en op een meer consistente basis. Er is ook veel ruimte voor verbetering in nationale programma’s voor huisvesting, ondersteuning van vluchtelingen, taalonderwijs en een actief beleid voor arbeidsmarktintegratie. Echter, dit vereist extra middelen. Op Europees niveau zijn dit relatief kleine programma’s en al deze uitgaven kunnen precies worden toegekend aan deze specifieke doelen.

Financiering via obligaties

Veel overheden in Europa hebben momenteel beperkte ruimte op hun begroting, wat het lastig maakt om extra inkomsten te genereren via belastingen. Hogere belastingen in iedere lidstaat verlaagt de hoognodige economische groei en verhoogt de excessieve lasten van belastingen. De vluchtelingencrisis leidt tot kosten nu, middels het beveiligen van de grenzen en het integreren van vluchtelingen, en tot baten in de toekomst wanneer de nieuwe geïntegreerde EU-burgers bijdragen aan de welvaart van alle lidstaten. Gegeven de spreiding van kosten en baten over tijd, is het dus optimaal om obligaties uit te geven.

Deze obligaties worden uitgegeven door de EU, omdat dit een probleem is van de gehele EU. Ze kunnen worden uitgegeven door de Europese Commissie, of door de Europese Investeringsbank volgens het model van de obligaties die zijn uitgegeven door de EFSF. In het laatste geval zouden de obligaties worden gegarandeerd door de lidstaten volgens hun gewichten in Europa.

Deze zogenaamde ‘EU refugee bonds’ zullen specifiek worden toegewezen aan projecten die te maken hebben met het beveiligen van de grenzen en het integreren van immigranten, en kunnen dus niet worden gebruikt voor andere (arbitraire) uitgaven. Landen of regio’s die meer middelen willen ontvangen, zullen meer projecten moeten voorstellen om vluchtelingen te integreren, zodat de middelen snel naar de juiste regio’s kunnen stromen zonder onnodige herverdelingen tussen regio’s.

Het is belangrijk om op te merken dat dit geen Europese obligaties zijn, zoals ze typisch worden betiteld en besproken omdat het doel en de omvang beperkt zijn, en omdat de middelen zijn gekoppeld aan specifieke projecten. Deze obligaties zijn zeer verschillend van de financiële instrumenten die we voorstellen in ons rapport om de relatie tussen banken en overheden te doorbreken. Echter, EU refugee bonds dragen bij aan een rijkere financiële architectuur van de EU, en kunnen wel inzicht geven in hoe obligaties die zijn uitgegeven door de EU worden geprijsd en verhandeld.

Conclusie

Vluchtelingenobligaties zijn uiteraard niet de oplossing van de vluchtelingencrisis. Ze zijn consistent met de ambitieuzere plannen of meer gematigde plannen, zoals een nieuw Marshall Plan voor het Midden-Oosten of betalingen aan Turkije. Echter, deze specifieke obligaties zijn een verbetering van de financiële architectuur in de EU en complementeren andere maatregelen. Het voorstel is beperkt in omvang en is uitdrukkelijk ontwikkeld om bij te dragen aan de financiering van het vluchtelingenprobleem.

Referenties

Berger, M. en F. Heinemann (2016), “Why and How There Should Be More Europe in Asylum Policies,” working paper.

Corsetti G., L. Feld , R. Koijen, L. Reichlin, R. Reis, H. Rey en B. Weder di Mauro (2016), "Reinforcing the Eurozone and Protecting an Open Society", te verschijnen als “Monitoring the Eurozone 2” (CEPR Press).

German Council of Economic Experts (2015), Focus on Future Viability, Annual Economic Report, Wiesbaden, November.

Kirkegaard, J. en T. Philippon (2016), “Europe Needs Migration and Mobility Bonds”, mimeo, New York University.

Te citeren als

Giancarlo Corsetti, Lars Feld, Ralph Koijen, Lucrezia Reichlin, Ricardo Reis, Hélène Rey, Beatrice Weder di Mauro, “Hoe financieren we de vluchtelingencrisis?”, Me Judice, 13 mei 2016.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.