Hoe pak je probleembanken als DSB het beste aan? Snel en resoluut

Hoe pak je  probleembanken als DSB het beste aan? Snel en resoluut image
2 dec 2009 |
Het drama DSB had waarschijnlijk met veel minder schade kunnen worden afgewikkeld indien de Nederlandse toezichthouder de mogelijkheid had gehad om net als in de VS zogenaamd ‘prompt corrective action’ toe te passen. Dit stelt de voorzitter van het European Shadow Financial Regulatory Committee en Tilburgse econoom, Harald Benink. Hij legt uit hoe het anders kan.

Nederlandse probleembank

Afgelopen oktober werd DSB Bank geconfronteerd met een acute vertrouwenscrisis die gepaard ging met het terugtrekken van betaalrekeningen en overige spaargelden. Na het van toepassing verklaren van de noodregeling probeerden de bewindvoerders de bank in zijn geheel, inclusief mogelijke verliezen samenhangende met riskante kredieten en claims voor mogelijke excessieve provisies op koopsompolissen, te verkopen aan andere Nederlandse banken. Vanwege de grote onzekerheid inzake de potentiële verliezen bleek dit niet haalbaar. Vervolgens was de enige resterende optie het failliet laten verklaren van DSB Bank.

Prompt Corrective Action

De episode met DSB laat zien dat de wetgeving in Nederland en de meeste andere Europese landen slechts een beperkt palet aan mogelijkheden biedt om adequaat met probleembanken om te gaan. Immers, ofwel de gehele bank wordt doorverkocht, ofwel de gehele bank wordt failliet verklaard en geliquideerd. Dit zou echter niet zo hoeven te zijn. In de VS is reeds in 1991 een wet aangenomen, de zogeheten Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act (FDICIA), die een resolutieregime voor probleembanken introduceert dat bekend staat als Prompt Corrective Action (PCA) dan wel Structured Early Intervention and Resolution (SEIR).

Onder de Amerikaanse PCA-regels gelden er een aantal drempelwaarden voor de kapitaalsratio’s van banken, zowel naar risico gewogen (risk-based) als niet naar risico gewogen (leverage ratio). De drempelwaarden definiëren bepaalde zones van solvabiliteit van een individuele bank met well capitalized als de hoogste zone om vervolgens via de classificaties adequately capitalized, undercapitalized en significantly undercapitalized af te dalen naar de laagste categorie zijnde critically undercapitalized. Bij neerwaartse overschrijding van een drempelwaarde (de zogeheten “trigger ratio”) wordt de FDIC geacht steeds verdergaande, corrigerende en in de wet gedefinieerde, specifieke acties te ondernemen teneinde een neerwaartse spiraal te voorkomen en de bank financieel weer op de rails te krijgen. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn het opschorten van dividendbetalingen en management fees, het verzoeken om een herkapitalisatieplan, en het verbieden van acquisities en nieuwe activiteiten zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder.

In het geval dat de hierboven genoemde maatregelen onvoldoende effect ressorteren en het zogeheten ‘kern eigen vermogen’ (“Tier I capital”) lager wordt dan 2% van de niet naar risico gewogen activa van de bank, dient de FDIC in te grijpen en tot een snelle oplossing van de problemen te komen die de geringste kosten voor het depositogarantiefonds met zich meebrengt. Hiertoe heeft de FDIC een wettelijk mandaat dat in de regelgeving is vastgelegd.

Wettelijk mandaat

Cruciaal is dat er een wettelijk mandaat bestaat dat onder meer behelst dat de toezichthouder de controle over de bank overneemt en deze financieel gaat herstructureren, of liquideren indien de bank geen economische levensvatbaarheid meer heeft. De financiële herstructurering kan eventueel bestaan uit het onderkennen van verliezen op de kredietportefeuille en bijvoorbeeld het treffen van voorzieningen voor claims. Genoemde verliezen en voorzieningen zullen worden afgeboekt ten laste van het eigen vermogen en, indien nodig, zullen ook de unsecured creditors (zoals de obligatiehouders, houders van achtergestelde leningen e.d. die formeel niet onder de dekking van het depositogarantiefonds vallen) met een korting (de zogeheten “haircut”) op hun vorderingen worden geconfronteerd. Nadat de balans van de bank op deze wijze financieel is opgeschoond, kan de bank worden doorverkocht aan een andere bank. Faillissement van de gehele bank, zoals bij DSB, wordt hiermee voorkomen.

Perverse prikkels

De huidige financiële crisis in Nederland heeft laten zien dat obligatiehouders en overige verschaffers van vreemd vermogen die formeel niet onder de depositogarantieregeling vallen, in bijna alle gevallen geen verliezen hebben geleden op hun beleggingen in banken die zwaar in de problemen waren geraakt. De reden hiervoor is dat de nationale overheden deze banken hebben gered via herkapitalisaties dan wel nationalisaties vanuit het idee dat deze banken “too big to fail” zijn en een faillissement de stabiliteit van het gehele financiële systeem in gevaar zou kunnen brengen.

Alhoewel er in het kader van het bewaren van financiële stabiliteit goede redenen zijn om individuele banken te hulp schieten, is het ongewenst dat de obligatiehouders geen verliezen hebben geleden omdat de toezichthouder op die manier perverse prikkels creeert.. Voorafgaande aan de crisis bestond er bij hen reeds de verwachting dat de overheid (ofwel de belastingbetaler) te hulp zou schieten in het geval van problemen. Dit blijkt in de recente crisis inderdaad het geval te zijn geweest waardoor de obligatiehouders in de toekomst nog minder prikkels zullen hebben om het risiciprofiel van de bank goed in de gaten te houden en de bank eventueel te disciplineren via hogere kapitaalseisen of een hogere risicopremie als deel van de verwachte rentevergoeding. Aldus wordt de disciplinerende werking van de vermogensmarkt verder verstoord en wordt het probleem van moreel risico in het bancaire systeem verder vergroot. Ceterus paribus wordt de kans op een toekomstige bancaire crisis hiermee vergroot.

Indien een systeem van Prompt Corrective Action voorafgaande aan de crisis had bestaan, zouden de obligatiehouders wel degelijk verliezen hebben geleden (en de belastingbetaler minder risico hebben gelopen) waardoor hun ex ante prikkels voor risicomonitoring in de toekomst fors zouden zijn toegenomen.

Basel Committee over banktoezicht

Recentelijk heeft Nout Wellink, president van De Nederlandsche Bank en voorzitter van het Basel Committee on Banking Supervision, in een speech en in een interview met Het Financieele Dagblad een pleidooi gehouden om te komen tot een interventieregime voor het overnemen van probleembanken. Binnen het Basel Committee wordt hierover zeer intensief overleg gevoerd. Mogelijkerwijs worden in de nabije toekomst plannen in dit kader gepresenteerd. Indien het zover mocht komen, zou dit een grote stap vooruit zijn teneinde een moderne structuur van regelgeving en toezicht te creëren waarbij professionele beleggers in het vreemd vermogen van banken adequate prikkels hebben om het risicoprofiel zorgvuldig te monitoren en waar nodig hen te disciplineren via hogere eigen vermogenseisen of hogere risiocopremies. Hierdoor zullen de morele risicoproblemen in het bancaire systeem afnemen, de financiële stabiliteit worden vergroot en het risico voor de belastingbetaler worden gemitigeerd.

Referenties:

Benink, H.A., C.A.E. Goodhart and R.M. Lastra (eds.), 2007, Prompt Corrective Action & Cross- Border Supervisory Issues in Europe, Financial Markets Group, London School of Economics, Special Paper No. 171, April 2007.

Benston, G.J. and G.G. Kaufman, 1994, “The Intellectual History of FDICIA of 1991”, in G.G. Kaufman (ed.), Reforming Financial Institutions and Markets in the United States, Kluwer, Boston.

European Shadow Financial Regulatory Committee, 2006, Basel II and the Scope for Prompt Corrective Action in Europe, Statement No. 25, 20 November 2006.

Het Financieele Dagblad, 2009, “Markt aan zet na hint Wellink”, 13 November 2009.

Te citeren als

Harald Benink, “Hoe pak je probleembanken als DSB het beste aan? Snel en resoluut”, Me Judice, 2 december 2009.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.