Is de semipublieke sector echt een kwakkelsector?

Is de semipublieke sector echt een kwakkelsector? image

Afbeelding ‘GGZ bijeenkomst 'Meer Zorg met minder regels’ van Sebastiaan ter Burg (CC BY 2.0)

2 jun 2015 |
De semipublieke sector is volgens een recente bijdrage van Bijlsma en De Bijl een sector waar men geen overdreven verwachtingen moet hebben van grote verbeteringen. Dat is een veel te pessimistisch beeld volgens de econoom Bjørn Volkerink. Er is al veel gebeurd rond het verhelderen van verantwoordelijkheden en het transparant maken van prestaties en er is nog veel meer mogelijk door periodiek onderhoud te plegen aan de inrichting van de semipublieke sector.

Slechts marginale verbeteringen?

Bijlsma en De Bijl (2015) gaan in een recente bijdrage in Me Judice in op een aantal dilemma’s rond de governance van semipublieke instellingen. Ze wijzen er op dat de positie van de semipublieke sector tussen markt en overheid het gevolg is van het streven naar het combineren van de voordelen van bureaucratische sturing en marktsturing (zie ook Bijlsma en De Bijl, 2013). Beide vormen van sturing gaan gepaard met neveneffecten; er bestaat dus een voortdurend risico op zowel het optreden van marktfalen als overheidsfalen. Incidenten zijn niet uit te bannen en beleid maken om deze risico’s in te perken kenmerkt zich door afnemende meeropbrengsten en ongewenste neveneffecten. De conclusies die Bijlsma en De Bijl in hun bijdrage trekken zijn voor een beleidsmaker niet heel bevredigend. Zo moeten we ‘geen illusies hebben dat grote verbeteringen mogelijk zijn’, en zijn verbeteringen alleen ‘in de marge’ mogelijk. De meeste heil is te verwachten van het inzetten op transparantie van prestaties. Ook daar waarschuwen Bijlsma en De Bijl echter voor overspannen verwachtingen. Dat is een wel erg pessimistische weergave van wat er de afgelopen jaren, mede als reactie op verschillende incidenten, [1] in gang is gezet en wat er nog aan verbeteringen mogelijk is. [2]

Waar hebben we het over?

Het beleggen van verantwoordelijkheden op afstand van de overheid, maar niet volledig in de markt, heeft in het algemeen geleid tot een hoge kwaliteit van dienstverlening tegen beheersbare kosten en is gepaard gegaan met innovatie en een betere allocatie (zie, bijv. Vandermeulen et al. 2012, Blank en Van Heezik, 2015). Het kan wel beter. Publieke belangen zijn echter veelal inherent strijdig: naar de uitruil tussen, bijvoorbeeld, doelmatigheid en kwaliteit kan verschillend worden gekeken, afhankelijk van tijd, plaats en sector. Verwachtingen over de te leveren prestaties – de publieke belangen – door instellingen en professionals kunnen dan ook niet altijd helder en duidelijk zijn. Dit vereist permanent onderhoud. Dit onderhoud laat zich verdelen in de volgende typen acties:

(1) scherpere sturing op publieke belangen: wat moet er gebeuren? hoe organiseren we dat?,

(2) een scherpere verantwoordelijkheidsverdeling: wie is aan zet?; en

(3) het gedrag van actoren moet anders: het juiste doen, rekenschap afleggen.

Dit beslaat dus het hele spectrum aan handelingsperspectief dat Bijlsma en De Bijl noemen: direct ingrijpen, indirect ingrijpen, en zelfregulering – al dan niet met inzet van moral suasion (Romans, 1966). Hierbij geven ze aan dat vanwege de niet-contracteerbaarheid van (het geheel aan) publieke belangen direct ingrijpen niet kan werken en dat (niet-afdwingbare) zelfregulering geen antwoord biedt op het nastreven van eigen belang door economische agenten. Alleen indirect ingrijpen, bijvoorbeeld door eisen te stellen aan financiële verantwoording, lijkt in hun ogen effectief. Die observaties zijn niet onjuist, maar ook niet juist en volledig. Door in te zetten op een combinatie van beleidsinstrumenten en door ‘management by speech’ of juist door soms stil te zijn kunnen alle drie de instrumenten effectief zijn en in combinatie nog effectiever.

Publieke belangen zijn verhelderd

Laten we eens een aantal concrete casussen langslopen. Te beginnen met de vraag: wat verwachten we van professionals en instellingen? Kunnen we wel duidelijkheid geven over wat we verwachten van semipublieke instellingen? Het antwoord op die vraag is nee; anders zou het in wet- en regelgeving of contracten te vangen zijn en zouden we van gewone marktactiviteiten – onder randvoorwaarden – spreken. Tegelijk kan er wel meer duidelijkheid worden gegeven en is die voor een deel ook gegeven. Zo is de ‘herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting’ veel duidelijker over wat een woningcorporatie wel hoort te doen: betaalbare huisvesting voor de doelgroep aanbieden. Ook is, mede door de politieke en maatschappelijke discussie, veel duidelijker wat ze niet horen te doen, bijvoorbeeld veel geld steken in leefbaarheid, in boten, in het opbouwen van grote grondposities, enz.

Er blijft een schemergebied, maar dat gebied is wel kleiner gemaakt. De basis voor wat wel en wat niet passend is voor instellingen in het semipublieke domein wordt uiteraard niet alleen bepaald door wat in de wet staat, maar dus ook door wat vanuit het politieke domein als wel of niet passend wordt gezien. Voorbeelden hiervan zijn het opzetten van commissies om de gang van zaken rond incidenten te reconstrueren en de politieke en maatschappelijke reactie daarop. Voor goede verstaanders, en dat zijn vrijwel alle bestuurders en intern toezichthouders in de semipublieke sector, is het grijze gebied vrij klein en in ieder geval kleiner dan in het verleden. Hiermee is het inzichtelijker voor bestuurders, interne toezichthouders en voor professionals welke keuzes het meest effectief de publieke belangen dienen.

Actoren kunnen beter sturen, ook door scherpere regels

Laten we nog een aantal andere illustraties van beleidskeuzes, die grenzen stellen aan het hoe en wat, langslopen. Allereerst het thema dat Bijlsma en De Bijl zelf ook aandragen: transparantie van prestaties. Zowel in het denken daarover als in de praktijk is daar de afgelopen jaren belangrijke voortgang geboekt. Zo biedt de website www.scholenopdekaart.nl inzicht in een fors aantal kwaliteitscriteria, relevant voor de keuze die scholieren en ouders moeten maken. [3]

Meer transparantie over prestaties is cruciaal om prestaties beter te krijgen. Het biedt informatie voor instellingen zelf, het helpt beleidsmakers en toezichthouders om de juiste beslissingen te nemen, maar bovenal helpt het gebruikers in het uitoefenen van invloed op instellingen, ofwel door een keuze te maken voor een bepaalde instelling, ofwel door beter kunnen invullen van medezeggenschap. Om transparantie goed te laten werken is het, onder andere, nodig om aan een aantal kritieke randvoorwaarden te voldoen. Deze checklist wordt ook door het kabinet gebruikt:

  • Draagvlak: instellingen beschikken immers over de meeste informatie en zijn het beste in staat om deze informatie te vertalen naar valide prestatie-informatie.
  • Aansluiten bij behoeften: veel informatie is vaak al aanwezig, maar is er toch geen sprake van echte transparantie. Daarvoor moet de informatie aansluiten bij de behoefte van mensen en begrijpelijk en toegankelijk zijn. Om transparantie als sturingsinstrument effectief te laten zijn, is kwalitatief goede informatievoorziening noodzakelijk en niet slechts wat makkelijk meetbaar is.
  • Rekening houden met het effect van prikkels en neveneffecten (zie ook Zoutenbier en Felsö, 2014): naarmate de transparant gemaakte prestaties belangrijker worden, ontstaat de prikkel om prestaties op een perverse en soms zelfs frauduleuze wijze te beïnvloeden. In het beleid ten aanzien van transparantie dient dan ook constante aandacht te zijn voor het voorkomen van ongewenst gedrag.
  • Voorkom dat beleid zich te veel focust op meetbare prestaties. Anders kan dit tot gevolg hebben dat prestaties ten aanzien van niet meetbare belangen verslechteren. Prestaties kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief inzichtelijk worden gemaakt.

Ultieme consequentie: faillissement

De ultieme prikkel voor falende bestuurders is het faillissement van hun instelling. Het effect daarvan op hun reputatie is groot, waardoor de mogelijkheid voor een faillissement tot beter, minder risicovol gedrag kan leiden. Het kabinet heeft besloten dat semipublieke instellingen failliet moeten kunnen gaan. Daarbij geldt uiteraard de kanttekening dat het belang van de gebruikers van diensten voorop blijft staan. Ingrijpen voor een faillissement gebeurt in principe niet, maar kan soms nodig zijn – omdat de maatschappelijke kosten van niet-ingrijpen te hoog kunnen zijn, ofwel de maatschappelijke kosten van ingrijpen na een faillissement hoger zijn dan de maatschappelijke kosten van ingrijpen voor faillissement. Zo is vorig jaar besloten om het Berechja-college op Urk te redden omdat er anders grote aantallen leerlingen zouden worden gedupeerd. Tegelijk is ook bewust de keuze gemaakt om het Ruwaard van Putten Ziekenhuis overeind te houden .

Ook minder harde maatregelen dragen bij aan betere prestaties

Ook rond verantwoordelijkheidsverdeling en gedrag en cultuur zijn stappen gezet. Zo is er wetgeving in voorbereiding die de verantwoordelijkheden van interne toezichthouders bij stichtingen en verenigingen – de meest voorkomende rechtsvormen in de semipublieke sector – duidelijker specifieert. Verder heeft de Commissie Behoorlijk Bestuur (2013) concrete voorstellen gedaan voor een helderder verantwoordelijkheidsverdeling, en handreikingen gedaan om gedrag en cultuur beter bespreekbaar te maken. Voor een belangrijk deel is hier sprake van zelfregulering. Maar ook zelfregulering kan effectief zijn. Zie bijvoorbeeld de ervaringen rond accreditatie van zorgbestuurders, die al verschillende keren vanuit het Ministerie van VWS als best practice is bestempeld. Bij het uitblijven van voldoende vertrouwenwekkende acties volgen vaak signalen vanuit Den Haag, bijvoorbeeld in de vorm van een moreel appel, [4] of door toch op de inzet van wetgeving over te gaan. [5]

Conclusies

De semipublieke sector bevindt zich tussen markt en overheid. Die positie is het gevolg van het streven om zowel marktfalen als overheidsfalen tegen te gaan. Inherent aan die positie is echter ook dat er een reëel risico blijft op het gelijktijdig optreden van markt- en overheidsfalen. Dat wil niet zeggen dat er geen verbeteringen mogelijk zijn in de ordening van de sectoren en in het gedrag van actoren. Periodiek onderhoud is nodig. Soms is ook groot onderhoud nodig. Daartoe bestaat, meer dan wordt gesuggereerd in de bijdrage van Bijlsma en De Bijl, ook een handelingsperspectief. Dat kan zowel door direct als indirect ingrijpen als door sturing via zachtere instrumenten. Juist de combinatie van deze maatregelen maakt ingrijpen effectief. Het is een blijvende uitdaging voor beleidsmakers om de juiste maatregelen te treffen om prestaties in de semipublieke sector te verbeteren. De noodzaak daartoe blijft bestaan. Inzichten vanuit de wetenschap over de meeste gepaste instrumenten zijn daarbij zeer behulpzaam.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Voetnoten:


[1] Voor een overzicht van incidenten en oplossingsrichtingen daarvoor, zie onder andere, Commissie Behoorlijk Bestuur (2013), WRR (2014), Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis (2012), Parlementaire Enquêtecommissie Wonen (2014).

[3] Ook in de zorg is al veel informatie beschikbaar via bijvoorbeeld www.kiesbeter.nl en is recent een omvangrijke agenda voor de nabije toekomst gepresenteerd. Zie kamerbrief het jaar van de transparantie.

[4] Zo heeft het Ministerie van Onderwijs diverse bijeenkomsten voor intern toezichthouders en andere stakeholders georganiseerd, en vindt 8 juni voor de tweede keer de dag van het onderwijsbestuur plaats.

[5] Zo gaat voor commissarissen van woningcorporaties een fit and proper-toets (zie Herzieningswet toegelaten instellingenvolkshuisvesting, blz. 94) gelden.

Referenties:

Blank, J.L.T. en A.A.S. Van Heezik, 2015, “Productiviteit van overheidsbeleid. Deel 1: het Nederlandse onderwijs, 1980-2012”, Centrum voor Innovaties en Publieke Sector Efficiëntie Studies

Bijlsma, M. en P. de Bijl, 2013, “De governance van semi-publieke instellingen”, CPB Notitie, 13‑11‑2013.

Bijlsma, M. en P. de Bijl, 2014, “De governance van publieke instellingen”TPEdigitaal, 8(4) pp. 59-76.

Bijlsma, M. en P. de Bijl, 2015, “Dilemma's in governance van semipublieke instellingen”, Me Judice, 21 april 2015.

Commissie Behoorlijk Bestuur, 2013, "Een lastig gesprek”, Den Haag.

Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis,2012,  “Autonomie Verplicht” Den Haag.

Romans, J.T., 1966, “Moral Suasion as an Instrument of Economic Policy”, American Economic Review, 56 (5) pp. 1220–1226.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2014, “Van tweeluik naar driehoeken”, WRR-rapport nr. 91, Den Haag.

Parlementaire Enquêtecommissie Wonen, 2014, “Hoofdrapport”, Den Haag.

Vandermeulen, L.J.R., A. Beldman en A.J.J. Van der Kwartel, 2012, “Productiviteitswinst in de zorg: who gets what, when and how?”, Kiwa Prismant.

Zoutenbier, R. en F. Felsö, 2014, “Neveneffecten sturingsinstrumenten”, CPB Notitie, 27‑11‑2014.

Te citeren als

Bjørn Volkerink, “Is de semipublieke sector echt een kwakkelsector?”, Me Judice, 2 juni 2015.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.