Kosten-batenanalyse infrastructuur verwordt tot invuloefening

Kosten-batenanalyse infrastructuur verwordt tot invuloefening image
4 jun 2010 | | 3463 keer bekeken
De manier waarop de leidraad voor kosten-batenanalyses van grote infrastructuurprojecten wordt gebruikt, staat op gespannen voet met de eisen van onafhankelijkheid en kwaliteit, stelt econoom Bas van Holst. De uniformering en standaardisering van de leidraad is het nadenken in de weg gaan staan. De analyses zijn te veel op een invuloefening gaan lijken en de onafhankelijke toetsing blijft nogal eens achterwege.

Tien jaar leidraad kosten-batenanalyses infrastructuur

Tien jaar geleden stuurde de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat, Tineke Netelenbos, mede namens de Minister van Economische Zaken het resultaat van het Onderzoeksprogramma “Economische Effecten Infrastructuur” naar de Tweede Kamer. Dit resultaat betrof een serie rapporten over effecten van infrastructuur en een leidraad voor kosten-batenanalyse (Eijgenraam e.a.,2000). Deze leidraad kreeg het acroniem OEEI, Overzicht Economische Effecten Infrastructuur. De leidraad werd van toepassing verklaard voor transportinfrastructuurprojecten van nationaal belang.

De OEEI-leidraad bood een kader voor alle effecten van infrastructuur en niet alleen voor de economische effecten. Na een evaluatie in 2002 werd derhalve besloten over te gaan op OEI, Overzicht Effecten Infrastructuur. Aan de boodschap veranderde dit weinig. De leidraad biedt een structuur voor economische projectevaluaties met als belangrijkste aanbeveling een brede welvaartseconomische invalshoek te hanteren, ofwel een (maatschappelijke) kosten-batenanalyse. Een internationaal erkende en toegepaste methode welke in Nederland in onbruik was geraakt en slechts voortleefde in een discussie over de te hanteren disconteringsvoet (Studiegroep Discontering, 1985; Studiegroep Heroverweging Disconteringsvoet, 1995).

De OEI-leidraad is een handzaam stappenplan voor een wetenschappelijk verantwoorde economische beleidsevaluatie ex ante met behulp van een monetaire evaluatiemethode toegesneden op investeringen in transportinfrastructuur.

Als de tabel maar is ingevuld

De oorspronkelijke leidraad is inmiddels aangevuld met diverse aanwijzingen, van richtlijnen voor het gebruik van verkeerskundige modellen (Rienstra, 2008) en te hanteren kengetallen tot voorschriften over de wijze van rapporteren. De toepasbaarheid van OEI werd verbreed van transportinfrastructuur naar ruimtelijke investeringen, van Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) naar Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Maar ook tot SNIP, Spelregels Natte Infrastructuurprojecten (VenW, 2007). Voorgeschreven is of en zo ja wanneer welke informatie in welke fase van het besluitvormingsproces beschikbaar moet komen en met welke diepgang. De herkenbaarheid en omvang van de overzichtstabel met effecten heeft daarbij de voorkeur gekregen boven de wetenschappelijke kwaliteit van de analyse. Zo is bij voorbeeld voorgeschreven dat het rapport een samenvattende tabel moet bevatten met de OEI resultaten op één bladzijde met een vast ‘format’ (Koopmans, 2004).

Gebruik in de praktijk

De oorspronkelijke leidraad is tot stand gekomen na een uitvoerig traject van onderzoek waaraan veel onderzoeksinstituten en consultants hebben bijgedragen. De resultaten en aanbevelingen zijn breed bediscussieerd in werksessies en congressen. Daarmee kreeg het gedachtegoed draagvlak in de wetenschappelijke en bestuurlijke arena. De nieuwe spelregels en richtlijnen worden nauwelijks bediscussieerd, ze worden door diverse instanties gepubliceerd, van Centraal Planbureau tot Dienst Verkeer en Scheepvaart van Rijkswaterstaat, veelal zonder dat de status van een richtlijn vaststaat. Het wetenschappelijke debat en daarmee de vernieuwing staat nauwelijks tot niet geagendeerd.

De praktijk is nu dat bij projectevaluaties tabellen worden gevuld conform de voorgeschreven werkwijzers, richtlijnen en kengetallen (Rienstra e.a., 2008). Dit houdt bijvoorbeeld in dat de uitkomsten van verkeerskundige modelexercities, met getallen voor verkeer naar reismotief op een gemiddelde werkdag naar dagdelen (ochtendspits, avondspits, rest van de dag), volgens voorgeschreven regels worden opgehoogd naar week- en jaargemiddelden voor een toekomstig steekjaar. De econoom hangt er de voorgeschreven waardering van de reistijden per motief tegenaan en concipieert bij voorgeschreven groeipaden oneindige tijdreeksen om de effecten in euro’s voor een kosten-batenanalyse te kunnen bepalen. Aldus krijgt een uurtje reistijdwinst van een personenwagen in het woon-werkverkeer van en naar een krimpgebied buiten de spits dezelfde waarde als het uurtje van Amsterdam naar Almere in de spits. De reistijd van een vrachtwagen met paardenmest voor de champignonteelt bij Moerdijk krijgt dezelfde waarde als een vrachtwagen met een container vol hoogwaardige informatiedragers bij de Maasvlakte of met luchtvracht bij Maastricht. Er lijkt sprake te zijn van een ongeschreven gedragscode, de verkeerskundige bemoeit zich niet met de economische rekensommen en de econoom bemoeit zich niet met het verkeersmodel. Jammer, want juist op dit raakvlak ligt een uitdaging voor innovatie, bijvoorbeeld door het concept van producentensurplus op de markt voor vrachtvervoer te introduceren. Welvaartseffecten gaan immers verder dan alleen reistijdwinst of –verlies van voertuigen op het hoofdwegennet.

Onafhankelijkheid in het geding

In 2000 werd sterk ingezet op onafhankelijk onderzoek en de borging van de kwaliteit. Aangegeven werd dat zo veel mogelijk elkaar aanvullende analyses van verschillende onderzoeksinstituten/consultants moesten worden gevraagd. De rol van het Centraal Planbureau (CPB) werd expliciet omschreven. Het CPB voert bij projecten van nationaal belang de analyses uit of treedt op als onafhankelijke toetser. Het werd als wenselijk aangegeven dat de verantwoordelijke projectminister daarbij een onafhankelijke commissie van deskundigen zou instellen voor een toets. Een dergelijke commissie zou moeten bijdragen aan de kwaliteit van de kosten-batenanalyse, de acceptatie van de resultaten en aan het politieke besluitvormingsproces. Bij enkele projecten, zoals de Tweede Maasvlakte en de Verruiming van de Westerschelde, zijn commissies van deskundigen door de betrokken bewindslieden ingesteld. De instellingsbeschikking werd gepubliceerd in de Staatscourant en de commissies werden uitgerust met een eigen secretariaat. De adviezen werden uitgebracht aan de betrokken bewindslieden en zijn openbaar. Bij veel projecten wordt thans afgezien van een onafhankelijk commissie van deskundigen, zo ook wordt het CPB niet altijd geconsulteerd, noch als uitvoerder noch als toetser (Rienstra, 2008).

De organisatie van de uitvoering van kosten-batenanalyses op inhoud en proces, inclusief de borging van de kwaliteit is diffuus aan het worden. Hierdoor worden onnodig risico’s gelopen op het verkrijgen en het behoud van draagvlak voor deze methode van evaluatie en voor de resultaten. Het CPB voert uit of toetst op ad hoc basis, al of niet in samenwerking met andere publieke of private instanties. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat maakt voor onderzoek en toetsing ook gebruik van eigen diensten, zoals het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid en de Dienst Verkeer en Scheepvaart. Diensten die ook de rekenregels e.d. voorschrijven. In deze is het opmerkelijk dat de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie MER) zich ook op het pad begeeft van toetser, zoals mag blijken uit haar oordeel over de kosten-batenanalyse van de studie naar de waterkwaliteit Volkerak-Zoommeer (Commissie MER, 2010). De Commissie MER is (vooralsnog) niet ingesteld om kosten-batenanalyses te beoordelen.

Tijd voor een commissie economische beleidsanalyse

De ontwikkelingen als hierboven geschetst maken dat de praktijk bij OEI op gespannen voet komt te staan met algemene eisen van onafhankelijkheid en kwaliteitsborging. Dit vraagt om een herbeoordeling van de werkwijze inclusief de wijze van toetsing.

Daarbij valt te overwegen dat het toepassen van kosten-batenanalyses als monetaire methode van beleidsevaluatie ex ante niet is voorbehouden aan het vraagstuk van investeren in ruimte of infrastructuur. Het afwegen van kosten en baten is inherent aan het maken van keuzes. Het kiezen voor publieke uitgaven of maatregelen, waaronder ook bezuinigen, vereist een toets op doelmatigheid en aan transparantie. Immers, wie doelmatigheid en transparantie in het publieke debat wil stimuleren kan niet om de calculus van het publieke belang heen (Teulings, e.a., 2003), noch om de duurzame borging van de kwaliteit van het onderzoek op inhoud en proces.

Voor het behoud van draagvlak voor onafhankelijk kwalitatief hoogwaardige analyses als informatiedragers voor politieke besluitvorming is het gewenst om, in navolging van de Commissie MER, te komen tot een permanente, onafhankelijke Commissie Beleidsevaluatie Onderzoek Ex Ante. Het voortouw zou genomen moeten worden door het Ministerie van Financiën. Veel inspanning is daarvoor niet nodig. Begonnen kan worden met een herintroductie van de in 1983 opgeheven Commissie voor Ontwikkeling van de Beleidsanalyse, de COBA (Klaassen, 1995). Het normenkader, zoals dat door het Ministerie van Financiën is neergelegd inzake de regeling periodiek evaluatieonderzoek, kan verder als referentie dienen.

Referenties

Commissie voor de milieueffectrapportage, 2010, Waterkwaliteit Volkerak-Zoommeer; tussentijds toetsingsadvies over het ontwerp-milieueffectrapport, Com. MER, Utrecht.

Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster, 2000, Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse, CPB, Den Haag en NEI, Rotterdam.

Klaassen, H.L., 1995, Besluitvorming in afhankelijkheid: over de rol van procesarchitect bij overheidsprojecten, Eburon, Delft.

Koopmans, C., 2004, Heldere presentatie OEI: aanvulling op de leidraad OEI, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag.

Ministerie van Financiën, 1985, De rol van de disconteringsvoet in het beleid, Eindrapport van de Studiegroep Discontering, Den Haag.

Ministerie van Financiën, 1995, Kabinetsstandpunt heroverweging disconteringsvoet, Rapport van de studiegroep heroverweging disconteringsvoet, Den Haag.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2007, Werkwijzer OEI bij SNIP, Rijswijk.

Rienstra, S., 2008, Rol van kosten-batenanalyse in de besluitvorming, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag.

Rienstra, S., J. van Donkelaar, B. Turpijn, 2008, Richtlijnen Output NRM tbv. OEI/KBA, deel 2. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Dienst Verkeer en Scheepvaart, Delft.

Teulings, C.N., A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen, 2003, De Calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, Den Haag.

Te citeren als

Bas van Holst, “Kosten-batenanalyse infrastructuur verwordt tot invuloefening”, Me Judice, 4 juni 2010.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.