Nederland neemt Zweedse crisislessen onvoldoende serieus

Nederland neemt Zweedse crisislessen onvoldoende serieus image
19 apr 2009 |
De aanpak van de crisis in Zweden begin jaren negentig geldt als het schoolvoorbeeld van hoe het zou moeten. De crisis werd bij de wortels aangepakt en de overheid behield onderhandelingsmacht in het reddingsplan voor de banken. De aanpak van de huidige financiële crisis in Nederland verschilt echter op belangrijke punten van deze modelaanpak. Sommige verschillen zijn uit te leggen, andere niet. Het zou volgens CPB-econoom Michiel Bijlsma goed zijn om de lessen uit Zweden serieus te nemen.

De Zweedse aanpak

De Zweedse crisis ontstond begin jaren negentig na de deregulering van de bancaire sector in de jaren daarvoor. Banken verstrekten meer krediet, huizenprijzen en aandelenkoersen stegen, terwijl de kwaliteit van de leningen afnam. Toen de luchtbel leegliep bleven banken met grote hoeveelheden slechte leningen achter. In 1992 leidde dit tot de nationalisatie van Nordbanken, waarin de overheid al een belang van 71 procent bezat. Slechte bezittingen werden ondergebracht bij een ‘asset management company’ (AMC), oftewel een slechte bank, Securum. De Zweedse overheid realiseerde zich toen dat de crisis om een integrale aanpak vroeg. Waar bestond die integrale aanpak uit?

Volledige garanties

Voorafgaand aan de crisis had Zweden geen depositogarantiestelsel. Wel bestonden er private garantieregelingen. Als eerste stap garandeerde de Zweedse overheid alle claims van depositohouders en crediteuren op Zweedse banken. Dit voorkwam dat buitenlandse en binnenlandse schuldeisers hun leningen opeisten. Alleen aandeelhouders en eigenaren van eeuwigdurende (achtergestelde) obligaties werden uitgesloten.

Nieuw noodhulporgaan

Er werd een nieuw overheidsorgaan gecreëerd, de Bank Support Authority (BSA), met als doel banken in nood te helpen. De doelstellingen van de BSA waren eenduidig geformuleerd: de kosten voor de overheid zo laag mogelijk te houden, eventuele steun zo marktconform mogelijk te verlenen, en geen garanties aan aandeelhouders te verstrekken. Dit is nodig om moreel gevaar te beperken. Immers, als de eigenaren van een bank (de aandeelhouders) weten dat de overheid alle lasten van een faillissement draagt, houden bankeigenaren wél rekening met de potentiële opbrengsten van hun beslissingen, maar níet met de potentiële kosten. Het nemen van risico kent hierdoor alleen maar voordelen: er geldt dus ‘kop: ik win, munt: jij verliest’.

Zweedse overheid gaf onderhandingsmacht niet weg

Het Zweedse parlement nam een tijdelijke wet aan die onteigening van bankeigenaren mogelijk maakte als de kapitaalbuffer van een bank beneden de 2% van de risicogewogen activa kwam. Dit voorkwam dat banken die failliet dreigden te gaan een te sterke onderhandelingspositie hadden.

Banken onderworpen aan stresstesten

Banken werden onderworpen aan stresstesten en onderverdeeld in drie categorieën: A, B en C banken, afhankelijk van de potentiële winstgevendheid van een bank op de middellange termijn. A banken zouden op deze termijn winstgevend kunnen zijn en hadden dan ook geen overheidssteun nodig. B banken waren tijdelijk insolvent en hadden mogelijk overheidssteun nodig. C banken hadden geen toekomstperspectief. Deze banken werden genationaliseerd.

Hoeder van slechte leningen

Slechte bezittingen van genationaliseerde banken werden ondergebracht bij een AMC. Zo ontstond naast Securum een nieuwe AMC Retriva uit Gottabanken. Securum en Retriva werden in 1995 samengevoegd. De portfolio bestond uit ongeveer 1000 bedrijven met in totaal 50 miljard kronen aan slechte leningen (ongeveer 3,5 % BNP), veelal met onroerend goed als onderpand. De AMCs bemoeiden zich intensief met de bedrijfsvoering van de schuldenaren. Het management van de AMCs was in grote mate onafhankelijk. Experts met ervaring uit eerdere crises domineerden de directie, de overheid speelde er een beperkte rol. Diverse aspecten van bancair toezicht waren niet van toepassing. De AMCs hadden voldoende eigen vermogen om gedurende de rit geen extra fondsen van de overheid te hoeven vragen.

Les 1: identificeer vroegtijdig risico’s

Na de crisis heeft de Zweedse overheid in een tweetal rapporten geprobeerd lessen te trekken uit de crisis (SOU 1998:160 en SOU 2000:66). Ten eerste was het doel regulering te herzien om dergelijke crises in de toekomst minder waarschijnlijk te maken. Een van de lessen die Zweden uit de crisis trok, was dat regulering en toezicht zich meer moesten richten op het vroegtijdig identificeren van potentiële risico’s voor het financiële systeem. De Riksbank en de Zweedse AFM werken daarom sinds 1997 systematisch aan analyses die op basis van macro-economische indicatoren en data over de financiële sector de gezondheid van het Zweedse financiële systeem in kaart brengen.

Les 2: Overheid moet onderhandelingsmacht behouden

Ten tweede was het doel een effectief instrumentarium voor crisismanagement te creëren. Een belangrijke conclusie was dat er een speciaal toezichtsraamwerk moest komen voor banken die in de problemen raken. De afwezigheid van een wettelijk kader voor dergelijke systeemcrises maakte het moeilijk bankeigenaren en schuldeisers zo ver te krijgen dat ze (een deel van) de verliezen op zich namen. Als bankeigenaren bereid zijn hun bedrijf failliet te laten gaan, terwijl de overheid koste wat kost een bank overeind wil houden, hebben bankeigenaren immers een bijzonder sterke onderhandelingspositie. Een wettelijk kader verschuift de onderhandelingsmacht van banken naar de overheid.

Wat kan Nederland leren?

Het is duidelijk dat er belangrijke verschillen zijn met de aanpak in Nederland. De Zweedse crisis was een pure kredietcrisis: banken waren te laks geweest bij het verstrekken van leningen aan bedrijven. Vliegwieleffecten, waardoor banken elkaar besmetten, speelden er geen rol. De huidige financiële crisis is deels te wijden aan dergelijk laks leengedrag (bij vooral Amerikaanse banken), maar heeft zich wereldwijde verspreid doordat de interbancaire geldmarkt opdroogde en de waarde van gesecuritiseerde sub-prime hypotheken, pakketten gebundelde en in stukjes geknipte leningen, instortte. Toch kunnen we lessen trekken met betrekking tot de aanpak van de crisis en de maatregelen die na de crisis genomen zouden moeten worden.

Pak probleem bij de wortels aan

Ten eerste zijn de problemen in Zweden bij de wortel aangepakt: het isoleren van de slechte bezittingen. Op deze manier is bankieren gered, in plaats van banken of bankiers. Er is in Nederland niet voor gekozen om slechte bezittingen te scheiden van goede bezittingen. In plaats daarvan is gekozen voor een mix van nationalisatie (Fortis ABN Amro), kapitaalinjecties (ING, SNS), garanties voor leningen aan banken (ING, NIBC, SNS) en garanties van bezittingen van banken (ING). Een eerste mogelijke rechtvaardiging hiervan is dat Nederlandse banken niet zitten met grote hoeveelheden (binnenlandse) leningen aan slecht presterende bedrijven, maar met bezittingen (vooral buitenlandse activa) die overgewaardeerd blijken. Waar leningen aan bedrijven actief beheerd moeten worden, geldt dat in mindere mate voor aangekochte gesecuritiseerde leningen. Het actief beheren van deze bezittingen zet daarom misschien minder zoden aan de dijk. Een tweede mogelijke reden voor de in Nederland gemaakte keuze zijn boekhoudkundige regels: de kosten van een verzekering komen pas ten laste van de overheid als de risico’s zich daadwerkelijk materialiseren. De toekomst zal leren hoe verstandig deze keuze is geweest.

Laat overheidsbelangen beheren door een onafhankelijk orgaan

Ten tweede is er in Nederland er geen onafhankelijke entiteit gecreëerd om genationaliseerde banken de besturen. De overheid bezit alle aandelen Fortis ABN AMRO en is daarmee volledig eigenaar. Het Ministerie van Financiën beheert deze belangen. Bij het managen van een genationaliseerde bank zou het doel moeten zijn de stabiliteit van het financiële systeem te waarborgen en overheidsbelangen in banken zo snel mogelijk af te bouwen, met als voorwaarde de kosten voor de overheid en moreel gevaar bij de banken te beperken. De Nederlandse overheid heeft vele petten op, in tegenstelling tot de Zweedse BSA, die een eenduidige opdracht kreeg. Door overheidsbelangen in banken te laten beheren door onafhankelijke instituties met eenduidige doelstellingen, kan worden voorkomen dat deze petten elkaar in de weg zitten. Dit betekent uiteraard niet dat deze instituties geen verantwoording hoeven af te leggen over hun keuzes, maar wel dat ze alleen afgerekend kunnen worden op een beperkt aantal, helder omschreven, doelstellingen. Scheiding van verantwoordelijkheden zorgt er zo voor dat banken geen verlengstuk van de overheid worden.

Redder in nood moet onderhandelingsmacht behouden

Ten derde bestaat er in Nederland geen speciale wetgeving die het mogelijk maakt bankeneigenaren te dwingen akkoord te gaan met nationalisering of andere steunmaatregelen. Dit geeft grote systeemrelevante banken veel onderhandelingsmacht. De maatschappij heeft immers veel meer te verliezen bij faillissement dan de bankeigenaren. Speciale wetgeving is dan ook wenselijk omdat er sprake is van een publiek belang wanneer een faillissement de stabiliteit van het financiële systeem in gevaar brengt. Duitsland keurde onlangs bijvoorbeeld een wet goed waardoor de staat de bank Hypo Real Estate tegen de wil van aandeelhouders kan nationaliseren.

Wees voorbereid op nieuwe financiële crises

Tot slot hebben de relatief recente ervaringen met een financiële crisis nieuwe problemen bij Zweedse banken als gevolg van de huidige crisis niet kunnen voorkomen. Ondanks het systematisch in kaart brengen van risico’s voor het financiële systeem door de Riksbank, zijn Zweedse banken opnieuw in zwaar weer terecht gekomen, vooral omdat ze veel leningen hadden verstrekt aan ondernemingen in Oost-Europa. Kennelijk zijn deze risico’s niet op de radar terecht gekomen. Meer aandacht voor systeemrisico of nieuwe regulering van financiële markten zal nieuwe crises in de toekomst misschien minder waarschijnlijk maken, maar zeker niet voorkomen. Het is daarom cruciaal om in goede tijden instituties te creëren om tijdens een financiële crisis te kunnen ingrijpen. Alleen zo kan de overheid in tijden van een crisis het financiële systeem effectief overeind houden en tegelijk moreel gevaar beperken.

Referenties:

Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag, Statens offentliga utredningar (SOU) 1998:160.

Offentlig administration av banker i kris, Statens offentliga utredningar (SOU) 2000:66.

Te citeren als

Michiel Bijlsma, “Nederland neemt Zweedse crisislessen onvoldoende serieus”, Me Judice, 19 april 2009.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.