Bezuinigen
Kunnen de lonen bij de overheid structureel achterblijven bij die in de markt? En volgen de overheidslonen de marktlonen, of is het omgekeerd? Het antwoord
op deze vragen bepaalt of achterblijvende overheidslonen een structurele besparing voor de overheidsuitgaven betekenen.
Uit recent onderzoek van Annette Zeilstra en Adam Elbourne (2014) blijkt van een structurele besparing geen sprake te zijn. Gemiddeld wordt het verschil in
drie tot vier jaar ingehaald, maar het tempo is afhankelijk van de stand van de conjunctuur. Inhaal kan plaatsvinden door een generieke loonstijging, of
gericht op specifieke groepen werknemers op deelmarkten met de grootste knelpunten.
Recente ontwikkelingen
Figuur 1 toont de recente ontwikkeling van de contractlonen van de collectieve sector en de marktsector. De ontwikkeling van beide contractlonen liep
grosso modo gelijk op. Weliswaar bleef de ontwikkeling van de overheidslonen in 2004 en 2005 tijdelijk achter bij die van de markt, maar in de jaren erna
werd dit weer ingehaald, toen de conjunctuur aantrok. De beide soorten lonen kenden vervolgens tot 2011 dezelfde ontwikkeling. Vanaf 2011 bleven de
overheidslonen achter. In deze jaren bezuinigde de overheid namelijk op de overheidslonen als onderdeel van een pakket maatregelen om de overheidsfinanciën
op orde te krijgen. Hierdoor bleef de ontwikkeling van de contractlonen van de overheid in de periode 2011-2013 circa 3,4% achter bij de markt.
Figuur 1. Groei contractlonen overheid en marktsector in Nederland
Bron: CBS.
Beleidsmatige koppeling
Dat de lonen in de collectieve sector in de regel gelijk oplopen met die in de marktsector is niet verrassend. Zij zijn namelijk beleidsmatig gekoppeld.
Tot begin jaren tachtig was de ontwikkeling van de overheidslonen gekoppeld aan de brutolonen in de markt. De netto lonen in de overheidssector
ontwikkelden zich gunstiger dan in de markt, omdat de overheid geen werknemerspremies voor werkloosheid en loondoorbetaling hoefde af te dragen, die in
deze jaren juist flink opliepen. Als correctie hierop, mede onder druk van de slechte staat van de overheidsfinanciën, werden de overheidslonen niet alleen
bevroren (in 1983, 1985 en 1986) maar ook gekort (in 1984).
Sinds 1989 werd de koppeling hersteld en met de invoering van het sectorenmodel in 1993 vinden de loononderhandelingen van de overheid op sectoraal niveau
plaats, net zoals in de markt. Het uitgangspunt voor de financiële ruimte die de overheid voor de loononderhandelingen tot zijn beschikking heeft, is het referentiemodel. Op basis hiervan wordt een marktconforme arbeidsvoorwaardenontwikkeling bepaald. Deze bestaat uit de som van de gemiddelde
ontwikkeling van de contractlonen en de sociale lasten in de markt en een gebudgetteerde incidentele loonontwikkeling. Het gaat hierbij om de ontwikkeling
van de sociale lasten van de markt gecorrigeerd voor de WW, waarvoor de overheid geen premies afdraagt, maar eigen risicodrager is.
Historisch perspectief
De beleidsmatige koppeling van de overheidslonen aan de marktonen is geen wet van Meden en Perzen. De overheid kan de koppeling loslaten, bijvoorbeeld door
te bezuinigen wanneer de overheidsfinanciën in zwaar weer verkeren. Ook kan de overheid extra middelen beschikbaar stellen voor bijvoorbeeld het oplossen
van knelpunten en repareren van achterstanden in beloning. Een voorbeeld van dit laatste zijn de Toxopeus-rondes van begin jaren zestig. De extra middelen
werden destijds aangewend voor het verhogen van de lonen van met name hoger geschaalde ambtenaren, met als doel de salarisstructuur bij de overheid meer in
lijn te brengen met die van de markt. Een meer recent voorbeeld zijn de ‘Van-Rijn’-middelen. De commissie-Van Rijn (BZK, 2001) signaleerde met name
knelpunten bij uitvoerende beroepen in de zorg en het onderwijs en bij specialisten in openbaar bestuur, defensie en politie. Het toenmalig kabinet heeft
vervolgens extra middelen beschikbaar gesteld, bijvoorbeeld voor het vergroten van het carrièreperspectief van leraren.
Verbonden arbeidsmarkten
De overheid kan dus afwijken van de beleidsmatige koppeling aan de marktlonen, maar toch is het aannemelijk dat de ontwikkeling van de overheidslonen op
termijn die van de markt volgt.
Allereerst zijn beide arbeidsmarkten niet gescheiden. Werknemers wisselen van sector en werkgevers concurreren om dezelfde werknemers, zeker op de markt
van pas-afgestudeerden. Ter illustratie, het aandeel instroom bij de overheid als percentage van het zittende personeel was circa 9% in 2007. Hiervan kwam
circa een kwart uit de marktsector en circa een derde bestond uit toetreders, waarvan de helft pas afgestudeerden (zie BZK 2010). Nu was 2007 een jaar met
een relatief krappe arbeidsmarkt, waardoor werknemers makkelijker van baan verwisselen en de arbeidsmobiliteit hoog was, maar ook in 2013 lag de instroom
bij de overheid nog op circa 7% van het zittende personeel (zie http://www.arbeidenoverheid.nl).
Volgens een veel gebruikte theorie voor landen met een kleine open economie -zoals Nederland- is het verder aannemelijk dat de overheidslonen de marktlonen
volgen. Deze theorie is vormgegeven in het zogenaamde Scandinavische inflatiemodel. In dit model is er een sector die concurreert op de wereldmarkt (de
handelssector) en een sector die niet blootstaat aan internationale concurrentie. De handelssector kan de wereldmarktprijzen niet beïnvloeden en stelt de
lonen zo vast dat het gegeven de eigen productiviteit kan concurreren op de wereldmarkt. De overheidslonen volgen vanwege de concurrentie op de
arbeidsmarkt die van de handelssector (zie bijvoorbeeld Lindquist en Vilhelmsson, 2006).
Tenslotte is het mogelijk dat de lonen van de overheid de marktlonen niet volgen, maar dat het evenwicht wordt hersteld via een kwaliteitsaanpassing. Stel,
de overheidslonen blijven achter bij de markt en de overheid verliest hierdoor werknemers, waardoor tijdelijke tekorten ontstaan. In plaats van het
verhogen van de lonen kan de overheid dan ook meer werknemers aantrekken door lagere diploma of werkervaringseisen te stellen. Op deze wijze daalt het
kwaliteitsniveau totdat de tekorten zijn opgelost, terwijl de overheidslonen structureel achterblijven.
Wie volgt wie?
Of de lonen van de overheid de marktlonen volgen, of omgekeerd, of dat de aanpassing via het kwaliteitsniveau verloopt, kan worden bestudeerd met behulp
van tijdreeksanalyse. Zeilstra en Elbourne (2014) hebben de overheidslonen en marktlonen in Nederland geanalyseerd voor de periode 1980-2012 en vonden dat:
… de overheidslonen en de marktlonen aan elkaar zijn gerelateerd. Het aanpassingsmechanisme verloopt in deze periode dus vooral via de lonen en niet via de
kwaliteit.
… de overheidslonen de marktlonen volgen. Dit loonleiderschap van de markt is robuust voor het gebruik van verschillende loonbegrippen. Dit spoort met het
Scandinavisch inflatiemodel en biedt geen ondersteuning voor de theorie dat de lonen in de publieke sector als signaal fungeren voor de
loononderhandelingen in de marktsector.
… de overheidslonen wel tijdelijk kunnen afwijken van de marktlonen, maar dat het verschil na gemiddeld drie tot vier jaar is ingehaald. Dit is echter een
gemiddelde. De mobiliteit van werknemers is afhankelijk van de krapte op de arbeidsmarkt. Hoe krapper de arbeidsmarkt, hoe hoger de mobiliteit en hoe
sneller de aanpassing verloopt.
Vergelijkbaar onderzoek is ook in andere landen gedaan. Dit betreft zowel studies voor één land, als meerlandenstudies. Welke sector volgt en welke leidt
verschilt daarbij tussen landen, hetgeen kan worden veroorzaakt door verschillende arbeidsmarktinstituties. Met uitzondering van bovenstaande studie zijn
er geen onderzoeken voor alleen Nederland. Wel zijn er meerlandenstudies waarin ook Nederland is opgenomen. De meerlandenstudie van Camarero e.a. (2014)
vindt ook loonleiderschap van de markt voor Nederland, maar die van Lamo e.a. (2012) vindt loonleiderschap van de overheid. Deze laatste studie neemt
echter ook de jaren zeventig mee, een periode die sterk afwijkt van de periode daarna zoals ook hierboven beschreven.
Conclusies
De arbeidsmarkt van de overheid en die van de markt zijn verbonden door werknemers die van sector wisselen en concurrentie van werkgevers om onder meer pas
afgestudeerden. Bovendien is er een beleidsmatige koppeling tussen de overheidslonen en marktlonen: het budget voor de arbeidsvoorwaarden van de overheid
volgt normaal gesproken de ontwikkeling van de marktlonen.
Uit onderzoek voor de periode 1980-2012 blijkt dat de lonen bij de overheid wel tijdelijk kunnen achterblijven bij die van de marktsector, maar het
verschil daarna gemiddeld genomen na drie tot vier jaar wordt ingehaald. Naar verwachting vindt de inhaal echter sneller plaats bij een krappe dan bij een
ruime arbeidsmarkt. Ook kan de inhaal, net als in het verleden, op verschillende wijzen plaatsvinden, bijvoorbeeld via een generieke loonstijging, of meer
gericht op specifieke groepen werknemers op deelmarkten met de grootste knelpunten.
Het gevonden loonleiderschap voor de markt impliceert tevens dat een nullijn voor ambtenaren slechts tijdelijk tot een besparing voor de overheid als
werkgever leidt. Voor het structureel terugdringen van het overheidstekort zijn dan andere maatregelen nodig.
Deze bijdrage is gebaseerd op een artikel van dezelfde auteurs in de CPB Policy Brief 2014/12.
Referenties
BZK, 2010, Arbeidsmobiliteit bij overheid en onderwijs: Onderzoek naar mobiliteit en motieven voor mobiliteit, ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Den Haag.
BZK, 2001, De arbeidsmarkt in de collectieve sector: Investeren in mensen en kwaliteit, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag.
Camarero, M., G. D'Adamo en C. Tamarit, 2014, Wage leadership models: A country-by-country analysis of the EMU, Economic Modelling, Vol. 44, pp.
S2–S11.
Lamo, A., Pérez, J. J. en L. Schuknecht, 2012, Public or private sector wage leadership? An international perspective, The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 114, pp. 228–244.
Lindquist, J. en R. Vilhelmsson, 2006, Is the Swedish central government a wage leader?, Applied Economics, Vol. 38, pp. 1617–1625.
Zeilstra, A.S. en A.E. Elbourne, 2014, Follow the leader? Public and private wages in the Netherlands, CPB Discussion Paper 274, Centraal
Planbureau, Den Haag.
Zeilstra, A., A. Elbourne en J. Hers, 2014, Overheidslonen volgen marktlonen, CPB Policy Brief, 2014/12, Den Haag.