Ontslagrecht en regeringsbeleid in de echte wereld

Ontslagrecht en regeringsbeleid in de echte wereld image
Afbeelding ‘Unemployment Report’ van Mike Licht (CC BY 2.0)
1 feb 2013 | | 2948 keer bekeken
Het Nederlandse stelsel van ontslagrecht werkt zo slecht nog niet. Het ondoordachte lenteakkoord is gelukkig vervangen door een regeerakkoord met betere ontslagrechtplannen, aldus Gerard Pfann en Myrthe Frenk. De kosten van ontslag van de twee routes – UWV en kantonrechter – liggen nu aanzienlijk dichter bij elkaar. Dat neemt niet weg dat er nog veel valt te verbeteren, zeker nu de kans bestaat dat werknemers in toenemende mate de UWV-beslissingen gaan aanvechten via de kantonrechter. De kans op maatschappelijke ongelijkheid neemt hierdoor toe.

 

Drie maanden geleden, op 29 oktober vorig jaar, presenteerden de regeringspartijen VVD en PvdA het nieuwe regeerakkoord. De plannen van de nieuwe regering omvatten ook mogelijke wijzigingen van het ontslagrecht. In het akkoord wordt gesteld dat de preventieve ontslagtoets via het UWV WERKbedrijf blijft bestaan, zij het in de vorm van een advies. Daarnaast krijgen ontslagen werknemers het recht op een transitiebudget. Een uitzondering wordt gemaakt als er een risico van faillissement bestaat. Het akkoord stelt tevens dat de duur van de WW-uitkering korter moet en de hoogte lager.

Het is duidelijk dat de tijdens het lenteakkoord geformuleerde plannen – waarbij de PvdA niet betrokken was – meer drastische wijzigingen voorstelden (zie voor een uitwerking van deze plannen de Hoofdlijnennotitie Aanpassing ontslagrecht en WW). Wij zijn van mening dat het voorstel van de nieuwe regering, om preventieve toetsing te behouden en ondernemingen van het betalen van een transitievergoeding bij economische noodzaak te vrijwaren, een aanzienlijke verbetering is ten opzichte van het ondoordachte compromis van het lenteakkoord.

Een systeem met een preventieve toetsing, waarbij werkgevers in economische malaise door het UWV WERKbedrijf worden vrijgesteld van het betalen van een ontslagvergoeding, is kostenefficiënt, verhindert onredelijke ontslagen, en voorkomt moreel wangedrag van werkgevers. Moreel riskant gedrag (“moral hazard”) van werkgevers is de neiging om de kosten voor ontslag af te wentelen op de maatschappij. Vooral in tijden van economische recessie kan deze neiging groot zijn. Het feit dat het mechanisme van preventief toetsen moreel riskant gedrag van werkgevers reduceert is een argument dat in de discussie omtrent de versoepeling van het ontslagrecht niet of nauwelijks wordt gehoord. Maar het is een uniek goed in Europa. Onzes inziens draagt juist dit mechanisme in belangrijke mate bij aan het redelijk functioneren van de Nederlandse arbeidsmarkt gedurende de Grote Recessie van 2008-2009 in vergelijking met de meeste andere Europese landen.

Naast de positieve aspecten van het regeerakkoord plaatsen wij ook enkele vraagtekens bij de nieuwe plannen. Zo gaan de kosten voor werkgevers die oorspronkelijk de UWV-route volgden omhoog en is het aannemelijk dat werknemers vaker hun ontslag achteraf bij de kantonrechter zullen aanvechten. Dergelijke maatregelen leiden niet tot de sociale innovatie die noodzakelijk is voor de modernisering van de arbeidsmarkt. Nederland laat hiermee een kans ongebruikt om op Europees niveau richtinggevend te zijn en te blijven op het gebied van sociaal innovatief arbeidsmarktbeleid.

Nederland is een uitzondering op de regel

De Nederlandse arbeidsmarkt bewijst dat de aanname dat een streng ontslagrecht leidt tot een slecht functionerende arbeidsmarkt niet juist is. In vergelijking met de andere EU15 landen is de Nederlandse arbeidsmarkt voor werknemers met contracten voor onbepaalde tijd strikt en relatief onbuigzaam. Althans, dat lijkt zo als we kijken naar figuur 1. 

Figuur 1: OESO EPL-index (2008), alle EU15 landen

Figuur 1: OESO EPL-index (2008), alle EU15 landen

 

Alleen Duitsland en Portugal scoren hoger op basis van de OESO-index[1]. Internationaal gezien scoort Nederland echter erg goed op verschillende andere arbeidsmarktindicatoren: Nederland kent de laagste werkloosheid van alle EU15 landen (figuur 2), op Oostenrijk na. Op het gebied van arbeidsparticipatie neemt Nederland een hoge tweede plaats in (figuur 3) en ook op productiviteit scoort Nederland ruim boven het gemiddelde (figuur 4).

 

Figuur 2: Werkloosheidspercentages in alle EU15 landen

Figuur 2: Werkloosheidspercentages in alle EU15 landen
Weergegeven zijn de werkloosheidspercentages in december 2011. De definitie van het werkloosheidspercentage is het aantal werklozen als percentage van de beroepsbevolking en is gebaseerd op de definitie van de International Labour Office (ILO). Bron: Eurostat (data gedownload op 5 juli 2012)

Figuur 3: Participatie in alle EU15 landen

Figuur 3: Participatie in alle EU15 landen
Weergegeven zijn de participatiecijfers van het jaar 2011. Participatie is berekend door het aantal werkende personen in de leeftijdscategorie 20-64 te delen door de totale populatie in dezelfde leeftijdscategorie. Bron: Eurostat (data gedownload op 6 juli 2012)

Figuur 4: Productiviteit in alle EU15 landen

Figuur 4: Productiviteit in alle EU15 landen
Weergegeven is de productiviteit per uur van het jaar 2009. Productiviteit per uur is gemeten als het bruto binnenlands product in relatie tot het EU27 gemiddelde. Bron: Eurostat (data gedownload op 5 juli 2012).

Het redelijke Nederlandse ontslagstelsel

Een werkgever in Nederland heeft twee mogelijkheden om een arbeidsovereenkomst te beëindigen. Enerzijds kan hij de kantonrechter verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Als alternatief is er de mogelijkheid tot het aanvragen van een ontslagvergunning via het UWV WERKbedrijf. De kantonrechter behandelt vooral ontslagen waaraan het disfunctioneren van de werknemer ten grondslag ligt (dit staat bekend als een niet-economische reden voor ontslag) . Het UWV WERKbedrijf beoordeelt vooral zaken met een economische achtergrond en langdurig zieken. Een belangrijk verschil tussen het UWV WERKbedrijf en de kantonrechter is dat het UWV WERKbedrijf de werkgever niet veroordeelt tot het betalen van een ontslagvergoeding. De kantonrechter mag dit wel.

Het Nederlandse systeem kan worden getypeerd als een systeem waarin werkgevers die een arbeidsovereenkomst vanwege economische noodzaak willen beëindigen kunnen worden gevrijwaard van het betalen van een ontslagvergoeding. Deze vergoedingsvrijwaring kan worden geïnterpreteerd als een lastenverlichting voor de werkgever in perioden van economische malaise die maatschappelijk wordt gefinancierd door de Nederlandse belastingbetaler. Eigenlijk is dit een efficiënt georganiseerde vorm van solidariteit in slechte tijden, en iets waar we als natie trots op mogen zijn.

Preventieve toetsing en de vergoedingsvrijwaring van het UWV zijn belangrijke instrumenten van het Nederlandse arbeidsmarktbeleid. Het voorkomt dat werkgevers op grote schaal misbruik maken van deze vorm van solidariteit en ontslag niet willekeurig wordt. In een theoretisch model van optimaal conjunctureel ontslagbeleid tonen wij aan dat de verwachte kosten van de vergoedingsvrijwaring lager zijn dan de kosten van werkloosheidsuitkeringen. Bovendien voorkomt het ‘UWV-instrument’ moreel riskant gedrag van werkgevers. Het UWV biedt werkgevers in economische problemen de mogelijkheid hun werknemers op een rechtmatige manier te ontslaan, zonder dat zij daarvoor een vergoeding hoeven te betalen. Voor onredelijke ontslagen wordt geen vergunning afgegeven. Op deze manier voorkomt het Nederlandse systeem vooral in economisch barre tijden dat de kosten die voortkomen uit onredelijke ontslagen worden afgewenteld op de belastingbetaler. Dit argument is niet nieuw. Integendeel. Bij decreet van de regering in ballingschap werd direct na afloop van de Tweede Wereldoorlog juist dit argument gebruikt om het duale stelsel te handhaven ter bevordering van het productief en concurrerend vermogen van de Nederlandse economie. Het is wel uniek in de wereld!

Kosten van het ontslag

In het proefschrift dat Myrthe Frenk (2013) binnenkort verdedigt worden de kosten van het ontslag voor werkgevers in verschillende situaties berekend. Hiervoor maken wij gebruik van een nieuwe dataset met informatie over 878 ontbindingsprocedures bij de kantonrechter en 994 ontslagprocedures bij het UWV in de periode 2006-2009. Een gemiddelde ontslagprocedure bij de kantonrechter kost € 30.982. Economische ontslagen zijn duurder dan niet-economische ontslagen (€ 42.994 versus € 26.918). De ontslagvergoeding vormt ruim 80% van de totale kosten. De gemiddelde kosten van een UWV-procedure zijn € 7.480. De kosten voor economische en niet-economische ontslagen zijn nagenoeg gelijk (€ 7.532 versus € 7.339) (zie tabel 1).

Tabel 1: Gemiddelde ontslagkosten in het huidige systeem en volgens plannen regeerakkoord (alleen contracten voor onbepaalde tijd)


Totaal

Economische ontslagen

Niet-economische ontslagen

UWV: totale kosten huidige systeem
- waaronder een ontslagvergoeding

€ 7.480 (n=994)

€ 0

€ 7.532 (n=722)

€ 0

€ 7.339 (n=272)

€ 0

UVW: totale kosten regeerakkoord
-waaronder een transitiebudget

€ 9.254 (n=994)

€ 1.185

€ 8.096 (n=722)

€ 0

€ 12.327 (n=272)

€ 4.329

Kantonrechter: totale kosten huidige systeem
-waaronder een ontslagvergoeding

€ 30.982 (n=878)

€ 26.619

€ 42.994 (n=222)

€ 38.146

€ 26.918 (n=656)

€ 22.718

Kantonrechter: totale kosten regeerakkoord
-waaronder een transitiebudget

€ 13.330 (n=878)

€ 3.820

€ 10.895 (n=222)

€ 0

€ 14.154 (n=656)

€ 5.113

  • Opmerking 1: Bovenstaande tabel geeft de totale kosten van de ontslagprocedure weer. Ten aanzien van de UWV–procedure zijn deze totale kosten een optelsom van 1) de kosten van loondoorbetaling tijdens de duur van het proces 2) de kosten van loondoorbetaling tijdens de periode tussen de datum waarop het UWV de ontslagvergunning toekent en de datum waarop de opzegtermijn ingaat en 3) de kosten van loondoorbetaling tijdens de opzegtermijn. Het UWV doet geen uitspraak over de ontslagvergoeding. Vergoedingen gegeven op eigen initiatief van de werkgever zijn niet meegenomen in de kostenberekening. Ten aanzien van de kantonrechter-procedure zijn de totale kosten een optelsom van 1) de griffiekosten, 2) de kosten van loondoorbetaling tijdens de duur van het proces, 3) de kosten van loondoorbetaling tijdens de periode tussen de datum waarop de kantonrechter uitspraak doet en de datum waarop het contract wordt ontbonden en 4) de ontslagvergoeding.
  • Opmerking 2: Ontslagprocedures waarbij geen toestemming is gegeven tot ontslag of waarbij het contract niet is ontbonden zijn niet meegenomen.
  • Opmerking 3: Om de kosten van de nieuwe plannen te berekenen zijn wij ervan uitgegaan dat alle ontslagzaken die in het huidige systeem door de kantonrechter of het UWV werden behandeld, in het nieuwe systeem door het UWV worden behandeld, ceteris paribus. Wij hebben geen rekening gehouden met opzegverboden.

 

Met behulp van de salarisgegevens, de duur van het dienstverband, de leeftijd,de reden van het ontslag van de werknemers en de duur van de huidige procedures hebben wij de kosten van de nieuwe plannen in het regeerakkoord kunnen berekenen (zie tabel 1). Kosten voor werkgevers die in het huidige systeem de kantonrechtersroute volgden zijn in het nieuw voorgestelde systeem gelijk aan € 13.330. Kosten voor economische en niet-economische ontslagen zijn € 10.895 en € 14.154, respectievelijk (Bij economische ontslagen hebben we het transitiebudget altijd op 0 euro gezet ). Kosten voor werkgevers die in het huidige systeem de UWV-route volgden zijn in het nieuw voorgestelde systeem gelijk aan € 9.254. Kosten voor economische ontslagen en niet-economische ontslagen komen neer op € 8.096 en € 12.327, respectievelijk (ook hier is het transitiebudget op 0 euro gezet) . Omdat in het huidige systeem vooral de kleinere werkgevers, met minder dan 100 werknemers, de UWV-route volgen zijn zij degene die extra gaan betalen in het nieuwe systeem. In een economische situatie die vraagt om sociale innovatie is het belangrijk de vraag te stellen of dit wenselijk is en wel zo bedoeld?

Grotere ongelijkheid tussen werknemers

In grote lijnen zijn de arbeidsmarktplannen van de nieuwe regering een verbetering ten opzichte van het Lenteakkoord. Er vallen echter ook de nodige kanttekeningen te plaatsen bij het regeerakkoord. Ten eerste, omdat de voorgenomen plannen de ontslagvergoedingen en de WW-uitkeringen aanzienlijk zullen versoberen, is het aannemelijk dat de kans dat een werknemer het ontslag achteraf aanvecht bij de kantonrechter aanzienlijk toeneemt. Dit zal stellig zo zijn indien, zoals in het regeerakkoord wordt voorgesteld, het door het UWV uitgebrachte advies niet-bindend zal zijn. Niet iedere werknemer heeft dezelfde mogelijkheid om een advocaat ter hand te nemen en een rechter te vragen om een oordeel te vellen over zijn of haar ontslag. Dit zal leiden tot een grotere maatschappelijke ongelijkheid. Een toename van maatschappelijke tweedeling is ongewenst. Beleid dat daartoe bijdraagt vinden wij maatschappelijk onverantwoord. Vooral in tijden van economische teruggang dient juist barmhartig, heldhaftig en vastberaden te worden gezocht naar stabiliteit en zekerheid.

Specifieke expertises

Het UWV en de kantonrechter hebben elk een ‘eigen’ expertisegebied. Het expertisegebied van de kantonrechter is het behandelen van zaken wegens het disfunctioneren van de relatie tussen werkgever en werknemer. De oordeelsvorming van kantonrechters is moeilijk in strikte criteria vast te leggen. Een mondelinge zitting is vaak nodig om tot een weloverwogen eindoordeel te komen. De UWV-procedure is juist gebonden aan strikte toetsingscriteria, en een mondelinge toetsing vindt bij deze procedure niet plaats. Het UWV heeft geen bemiddelingsrol. De toetsingscriteria van de kantonrechter zijn breder, bovendien kan de kantonrechter een hogere ontslagvergoeding toekennen indien hij meent te hebben geconstateerd dat de werkgever verwijtbaar gedrag kan worden aangerekend voor het ontslag. De beslissingsbevoegdheid van het UWV WERKbedrijf bij langdurige ziekte en economische malaise kent een lange traditie met veel verworven kennis en ervaring. De bemiddelingsrol van de kantonrechter bij arbeidsconflicten; hiervoor geldt hetzelfde. Specialisatie leidt in het algemeen tot grotere efficiëntie. Afschaffing van één van de twee routes is derhalve inefficiënt.

Weg van ideologische keuzes

Modernisering van de werking van de Nederlandse arbeidmarkt is wenselijk. In harmonisering met het Europese model schuilt echter een gevaar: de werking op nationaal niveau zal lijden onder de aanpassingswens van politici, wanneer die wensen gebaseerd zijn op meningen in plaats van op empirisch wetenschappelijk bewijs. Het risico van ongefundeerd beleid of populair gezegd ‘fact free politics’ is dat het kind met het badwater dreigt te worden weggespoeld. Makers van het Nederlandse arbeidsmarktbeleid dienen op zoek te zijn naar sociale innovatie, waarbij stabiliteit, vangnetten, en de ontwikkeling van perspectief voor alle werknemers (jong én oud) centraal dienen te staan.

Voetnoten

  1. Na publicatie van de studies “ Regulation or deregulation of the labour market. Policy regimes for the recruitment and dismissal of employees in industrialized countries” van Michael Emerson (1988), “Job security provisions and employment” van Ed Lazear (1990), en “Job security, employment and wages ” van Guiseppe Bertola (1990) ontstaat er een grote interesse bij beleidsmakers om de mate van rigiditeit van ontslagbescherming te bepalen. Sindsdien berekent de OESO voor een groot aantal van haar lidstaten een Employment Protection Legislation index (EPL-index). Kort samengevat bestaat de EPL-index uit drie componenten: een component gerelateerd aan de bescherming van onbepaaldetijd werknemers tegen (individueel) ontslag; een component gerelateerd aan specifieke regelgeving bij collectief ontslag; en een derde component omvat de voorschriften met betrekking tot tijdelijke vormen van werk. De samengestelde maatstaf tracht de kosten voor ontslag vanuit het perspectief van de werkgever weer te geven, zodat hogere kosten worden geïnterpreteerd als een minder flexibele ontslagregelgeving.

Referenties

Bertola, G. (1990). “Job security, employment and wages.” European Economic Review 34(4), pp. 851–79.

Emerson, M (1988). “Regulation or deregulation of the labour market: policy regimes for the recruitment and dismissal of employees in the industrialized countries.” European Economic Review 32(4), pp. 775–817.

Frenk, M., (2013), Job Security in the Netherlands. te verschijnen.

Lazear, E.P. (1990). “Job security provisions and employment.Quarterly Journal of Economics 105 (3), pp. 699-726.

Te citeren als

Gerard Pfann, Myrthe Frenk, “Ontslagrecht en regeringsbeleid in de echte wereld”, Me Judice, 1 februari 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.