Opschonen Europese bankbalansen duurt nog even

Opschonen Europese bankbalansen duurt nog even image
Afbeelding ‘Glasses’ van Petyo Ivanov (CC BY 2.0)
22 nov 2013 |
Europees georganiseerd bankentoezicht en een Europees noodfonds voor de banken, zoals de Europese Commissie wil, voorkomen dat nationale overheden ‘nationale kampioenen’ te laat aanpakken, maken interventies onafhankelijker  van de overheidsfinanciën van een land en geven meer zekerheid als het mis gaat. Dat zijn belangrijke voordelen, stelt Michiel Verduijn, maar die zullen pas op lange termijn worden gerealiseerd. Het zal lang duren eer deze Europese ‘bankenunie’ naar behoren functioneert. Het risico bestaat dat de noodzakelijke opschoning van de Europese bankbalansen wordt uitgesteld, wat zwaar drukt op de economie.

Drie pijlers bankenunie

Vorig jaar hebben zowel de Europese Commissie (EC, 2012a) als de voorzitter van de Europese Raad Van Rompuy (2012) plannen aangekondigd voor een Europese bankenunie. Het plan van Van Rompuy onderscheidt drie pijlers voor een complete bankenunie: uniform toezicht, een uniform resolutie­mechanisme (inclusief een gezamenlijk resolutiefonds) en een uniform depositogarantiestelsel (DGS). De institutionele vormgeving van een bankenunie bevindt zich momenteel nog in een opbouwfase (box 1).


Box 1. Europese voorstellen

In september 2012 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor centraal bankentoezicht (EC, 2012b). Er wordt een Single Supervisory Mechanism (SSM) in het leven geroepen, waarin de Europese Centrale Bank (ECB) verantwoordelijk wordt voor het toezicht op alle 6.000 banken in de eurozone en op de banken in de overige landen van de Europese Unie die vrijwillig participeren in het SSM. De ECB zal zelf toezicht houden op banken die 1) activa hebben van meer dan € 30 miljard of 2) activa hebben die groter zijn dan 20% van het BBP van het eigen land of 3) financiële steun hebben gekregen of aangevraagd van de Europese reddingsfondsen, de tijdelijke Europese Financiële Stabiliteits Faciliteit (EFSF) of het permanente Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM). De overige instellingen blijven onder nationaal toezicht, al geldt dit op basis van richtlijnen van de ECB en kan zij op elk moment besluiten dit toezicht over te nemen. De ECB beoogt haar toezicht te starten in het laatste kwartaal van 2014. Daarnaast heeft de EC in juli 2013 een voorstel ingediend voor een uniform resolutiemechanisme (EC, 2013). In het voorstel kan een Single Resolution Board, bestaande uit vertegenwoordigers van de EC, de ECB en nationale toezichthouders, een advies opstellen tot resolutie. De uiteindelijke beslissing tot resolutie blijft in het voorstel echter voorbehouden aan de EC. De Single Resolution Board, waar de nationale toezichthouders in theorie ook nationale belangen kunnen afwegen, krijgt weliswaar de rol van adviseur en uitvoerder van resolutie, maar geen beslissingsbevoegdheid. Hetzelfde EC-voorstel stelt daarnaast dat banken een gezamenlijk resolutiefonds moeten vullen ter waarde van 1% van de gedekte deposito’s van eurozone-banken. In 2011 bedroeg dit € 55 miljard. Dit fonds zou gedurende een periode van tien jaar lineair moeten worden gevuld. Vanwege de uiteenlopende politieke standpunten bevinden de ontwikkeling van het resolutiefonds en zeker die van een uniform DGS zich echter nog in de onderhandelingsfase.


Voordelen op lange termijn

Op de lange termijn zien wij diverse voordelen van een Europese bankenunie. Uniform toezicht is belangrijk omdat nationale toezichthouders in eerste instantie handelen vanuit het belang van hun eigen land en niet vanuit het belang van een muntunie als geheel (Gros, 2012). Goodhart (2012) stelt dat nationale toezichthouders de neiging hebben zwak op te treden tegen hun eigen ‘kampioen’-banken, waardoor eventuele problemen te laat kunnen worden aangepakt. Zo kwam het uitstel van noodzakelijke maatregelen in de Spaanse bankensector mede door de grote politieke invloed op de regionale spaarbanken (cajas) (Garicano, 2012). Een uniform resolutiemechanisme en een Europese resolutieautoriteit kunnen door duidelijke richtlijnen te scheppen bij de afwikkeling van een probleem­bank bijdragen aan een ‘level playing field’. Onduidelijkheid over de mate van ‘bail-in’ –het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte vorderingen wanneer een bank afstevent op een faillissement- zoals bij de totstandkoming van het Cypriotische hulppakket, kan worden voorkomen (figuur 1).

Met een gezamenlijk resolutiefonds doorbreekt de bankenunie deels de link tussen bankproblemen en overheidsfinanciën van individuele landen. Reddingsoperaties van banken worden immers niet langer gefinancierd met middelen van de lidstaat zelf. Het is belangrijk om aan te geven dat een deel van de negatieve link tussen overheden en banken zowel bij een nationaal als bij een gezamenlijk fonds blijft bestaan. Banken houden doorgaans immers grote hoeveelheden staatsobligaties van de eigen overheid aan. Een gezamenlijk fonds kan de negatieve wisselwerking weliswaar doorbreken, maar zorgen om de overheidsfinanciën van een land kunnen blijven leiden tot zorgen over de betreffende banken. De introductie van eurobonds kan dit probleem in de vorm van één grote, stabiele obligatiemarkt voorkomen (Boonstra, 2011).

Figuur 1. Onrust Cypriotische redding

Figuur 1. Onrust Cypriotische redding
Bron: Bloomberg.

Geen oplossing voor de korte termijn

Op de lange termijn zijn er weliswaar diverse voordelen, een bankenunie kan niet worden gezien als een snelle oplossing voor de huidige problematiek in het Europese bankwezen. Allereerst blijkt het optuigen van een bankenunie –en met name een uniform resolutiemechanisme en een gezamenlijk fonds- politiek een zeer langdurig proces. Daarnaast kost het simpelweg veel tijd om nieuwe instituties in werking te laten treden, zowel qua infrastructuur als voor wat betreft het aantrekken van hoog opgeleide werknemers (Ioannidou, 2012). Buch en Weigert (2012) beargumenteren dat het politieke proces wordt vertraagd door het bestaan van ‘legacy problems’; de verschillende financiële uitgangssituaties van bankensectoren in de lidstaten, ontstaan in de periode van nationaal toezicht, en met name de grote verliezen in bijvoorbeeld de Spaanse en Ierse bankensector die nog niet zijn geëffectueerd en die kunnen leiden tot aanzienlijke toekomstige herkapitalisaties. Indicatief voor de omvang en de scheve verdeling van de bancaire problemen is de recente studie van PWC (2013) waarin wordt becijferd dat de hoeveelheid Europese slechte leningen sinds 2008 ruim is verdubbeld tot bijna € 1.200 miljard.

Ondanks de verwachting dat een bankenunie de in het verleden opgebouwde problemen niet direct zal oplossen, kan zij door haar oprichting op de korte termijn wel gevolgen hebben voor de Europese banksector. Dit komt met name doordat de ECB een ‘Asset Quality Review’ (AQR) en een stresstest heeft aangekondigd: een toelatingstest tot het SSM die ervoor moet zorgen dat een gezamenlijk fonds alleen kan worden aangewend voor instellingen die op het moment van toetreding gezond zijn. Dit is een politieke voorwaarde voor het optuigen van een resolutiefonds en heeft bovendien als voordeel dat zij de transparantie binnen de Europese banksector kan vergroten. Banken die volgens de ECB tekortschieten, zullen via een herstelplan proberen hun kapitaalpositie op eigen kracht te versterken of moeten worden geherkapitaliseerd. De financiële steun komt in beginsel vanuit de desbetreffende overheid en indien nodig vanuit het ESM, waarvan € 60 miljard is geoormerkt voor directe herkapitalisaties vanaf het moment dat het SSM in werking is getreden. De mogelijkheden voor kapitaalinjecties zijn echter beperkt door de zorgelijke overheidsfinanciën van diverse lidstaten en de financiële en politieke grenzen aan het gebruik van het ESM. De toepassing van ‘bail-in’ –het afschrijven of omzetten in eigen vermogen van ongedekte vorderingen wanneer een bank afstevent op een faillissement- kan de financiële steun vanuit publieke middelen beperken. Conform het huidige Europese regime voor staatssteun is een toepassing van ‘bail-in’ bovendien verplicht om een gelijk Europees speelveld te behouden. Maar de mate hiervan is beperkt door de relatief kleine basis –verliesdeelname tot en met junior obligatiehouders- en het zal de noodzaak tot herkapitalisatie vanuit publieke middelen vermoedelijk dus niet kunnen voorkomen.

De huidige beleidsaanpak van tekortschietende banken kent een aantal beperkingen. Indien de AQR en de stresstest een substantiële kapitaalbehoefte aan het licht brengen, bestaat ten eerste het gevaar dat deze behoefte vanwege tegengestelde politieke belangen niet op een daadkrachtige manier zal worden ingevuld. De Noordelijke lidstaten willen het gebruik van het ESM (zeker via directe herkapitalisaties) immers beperken, terwijl de Zuidelijke lidstaten weinig ruimte hebben vanuit hun eigen overheidsfinanciën en de toepassing van een vergaande ‘bail-in’ negatieve gevolgen heeft voor de financiële stabiliteit. Het risico is daarom reëel dat de noodzakelijke opschoning van de Europese bankbalansen deels wordt uitgesteld en dat de impact op de reële economie en de resulterende sociaaleconomische kosten blijven oplopen. Ten tweede resulteert het ontbreken van een geharmoniseerde richtlijn over de toepassing van ‘bail-in’ in een situatie waarin de mate van ‘bail-in’, behoudens het uniforme regime voor staatssteun per lidstaat kan verschillen. Deze onduidelijkheid kan leiden tot onzekerheid en onrust bij investeerders, wat het aantrekken van financiering voor met name perifere banken kan bemoeilijken en marktonrust in de hand kan werken. Ten derde kan onvoldoende steun voor tekortschietende banken de geloofwaardigheid van de AQR en de stresstest in twijfel trekken. Een groter en daarmee geloofwaardiger ESM en de vervroegde inwerkingtreding van een uniform ‘bail-in’ raamwerk kunnen een belangrijk deel van bovenstaande beperkingen wegnemen.

Referenties

Boonstra, W.W. (2011), Can eurobonds solve EMU’s problems?, Rabobank Special 11/04, Utrecht.

Buch, C.M. & Weigert, B. (2012), Legacy problems in transition to a banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen

EC (2012a), A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate, Communication from the Commission, Brussel.

EC(2012b). Proposal for a council regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, Brussel.

EC (2013), Establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council, Proposal for a regulation, Brussel.

Garicano, L. (2012), Five lessons from the Spanish cajas debacle for a new euro-wide supervisor, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Goodhart, C. (2012), Funding arrangements and burden sharing in banking resolution, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Gros, D. (2012), The Single European Market in Banking in decline – ECB to the rescue?, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, London.

Ioannidou, V. (2012), A first step towards a banking union, Banking Union for Europe: Risks and Challenges, CEPR, Londen.

PWC (2013), European NPL outlook and transactions in key markets, European portfolio advisory group, market update.

Rompuy, H. van (2012), Towards a genuine economic and monetary Union.

Te citeren als

Michiel Verduijn, “Opschonen Europese bankbalansen duurt nog even”, Me Judice, 22 november 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.