Voorkom verjubelen van de miljarden die verkoop van Essent oplevert

Overname Essent

Terwijl de kranten al suggereren dat de zaak beklonken is, lijkt de aangekondigde overname van Essent door het Duitse RWE mij nog geen uitgemaakte zaak. Na alle turbulentie rond ABN Amro moeten we toch ons lesje geleerd hebben met het trekken van premature conclusies over fusies en overnames. Maar mijn analyse betreft niet de kansrijkheid van deze overname maar de aard van publiek aandeelhouderschap. Mijn conclusie is dat deze overname de achilleshiel van publiek aandeelhouderschap blootlegt. Publieke aandeelhouders kunnen niet goed beoordelen wanneer een bedrijf verkocht moet worden en het is maar de vraag of de opbrengst maatschappelijk rendeert.

Er zijn enige parallellen met de zorgfusies. Ook daar zijn er publieke belangen die mogelijk in het geding komen na een fusie of overname. Maar er zijn vooral ook belangrijke verschillen. Het lijkt hier, anders dan bij de zorg, niet te gaan om publieke belangen die gerelateerd zijn aan mededingingsproblemen. Immers op voorhand lijkt de overname van RWE niet bijzonder problematisch te zijn op mededingingsgebied.

Eerst even de achtergrond waarin dit plaatsvindt, namelijk de splitsing in Nederland tussen netwerken die in publieke handen blijven en andere activiteiten zoals productie en retail. Deze achtergrond is relevant omdat de - op zichzelf correcte - gedachte is dat juist retail en productie prima door de markt kunnen worden gedaan. Het is daarmee volkomen logisch dat Nederlandse productie- en retailbedrijven in private (en veelal buitenlandse) handen komen. Wen er vast maar aan, zou ik zeggen.

Het wekt dan ook bevreemding dat er Tweede Kamerleden zijn die wel voor de splitsing waren maar nu zeggen dat er publieke belangen verkwanseld worden. Ik vermoed dat politiek opportunisme hier een rol bij speelt. Ook de eis dat RWE eveneens gesplitst zou moeten worden is er een voor de politieke bühne. Door de splitsing gaan Nederlandse energiebedrijven al helemaal geen rol van betekenis spelen in de internationale markt waardoor discussies rond gelijk speelveld een hoog theoretisch gehalte hebben. Daarnaast is het maar zeer de vraag of de eis om RWE te splitsen op dezelfde manier als de Nederlandse energiebedrijven gesplitst worden de zegen van Brussel krijgt.

Er spelen ook andere vermeldenswaardige zaken. Het valt op dat de aandeelhouders in dit geval publiek zijn. Een interessant gegeven met verschillende consequenties. Laat ik eerst een ideaalsituatie schetsen en dan beargumenteren in welke opzichten de huidige situatie daarvan afwijkt.

In de ideaalsituatie besluiten de publieke aandeelhouders Essent te verkopen omdat de koper beter dan de huidige eigenaar in staat is om de publieke belangen in de toekomst te behartigen. Dit kan als de nieuwe eigenaar efficiënter is, als ze bruikbare specifieke kennis heeft, bijvoorbeeld op het gebied van kernenergie, of als ze een grotere financiële armslag heeft om investeringen te doen. Bij de overname kunnen de aandeelhouders eventueel eisen aan de nieuwe eigenaar opleggen om de toekomstige publieke belangen te verankeren.

Omdat de aandeelhouders publiek zijn, kunnen ze de opbrengst terugsluizen naar andere publieke doelen. Niet gek, juist in tijden van een kredietcrisis. Helaas zijn er meerdere redenen om aan te nemen dat deze ideaalsituatie ver buiten bereik is.

Ten eerste is nog niet duidelijk hoe de publieke belangen geborgd gaan worden en welke eisen de aandeelhouders aan de nieuwe eigenaar gaan opleggen. Wellicht is RWE beter in staat (eventuele) toekomstige kernenergie te leveren en heeft het meer financiële middelen dan Essent. Ook zegt RWE de intentie te hebben om te investeren, maar wat als er van die intenties niets terecht komt? Het kan heel goed dat publieke belangen ook via wet- of regelgeving kunnen worden geborgd. Het is waar dat bijvoorbeeld de beheerder van het transportnet TenneT al verschillende instrumenten in handen heeft, maar alvorens tot een dergelijke overname over te gaan zou volledige transparantie op het toekomstige reguleringsregime wenselijk zijn.

Ten tweede zijn er zorgen over de duurzaamheidstrategie van RWE. De moeilijkheid hier is dat milieu vooral een nationale (of zelfs internationale) aangelegenheid is terwijl de aandelen in het bezit zijn van de provincies. Nu was dit ook voor de overname zo, dus erg principieel klinkt dit bezwaar mij niet in de oren. Maar het is wel wenselijk als de nationale overheid voldoende bevoegdheden overhoudt om milieueisen aan RWE op te leggen.

Ten derde dan de motieven van provincies. Ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat een gedeelte van de motivatie om Essent te verkopen gelegen is in de aantrekkelijke opbrengsten. En dat is bedenkelijk om vele redenen. De provincies moeten primair aan het lange termijn belang van energieconsumenten denken. Daar kan een overname prima in passen, maar opbrengsten zijn daarbij secundair. De over elkaar heen buitelende provinciale Sinterklazen die de krantenkolommen thans bevolken, wekken geen vertrouwen op dat vlak.

Ook hebben (meerdere) provincies zichzelf een financieel-economisch brevet van onvermogen uitgereikt door te gaan grasduinen in IJslandse banken. Dat feit op zichzelf is al verontrustend, maar echt schokkend waren de reacties van de provincies nadat het bekend was geworden. Ze hadden niets fout gedaan en wilden van Wouter Bos even vangen. Het was toch immers ook in het belang van de belastingbetaler als er hoge rendementen gehaald werden? Net alsof er geen evidente afruil is tussen rendement en risico. Net alsof publieke spelers niet aan de prudente kant van dat spectrum moeten gaan zitten. In het Engels heet zoiets “combining ignorance with arrogance”. De brutaliteit in combinatie met een ontluisterend gebrek aan elementaire kennis schept weinig vertrouwen in het prudent wegzetten van vele miljarden euro’s.

Ten vierde de opbrengsten. De energiebedrijven zorgde voor een min of meer zekere en permanente stroom opbrengsten. Na verkoop komt er een bedrag in één keer vrij. Idealiter is dat bedrag zo hoog dat de provincies over de tijd uitgesmeerd hogere maatschappelijke rendementen kunnen halen dan nu. Helaas heeft de overheid bepaald geen geweldige reputatie op het gebied van income smoothing; en lagere overheden al helemaal niet. Zo worden op rijksniveau de gasbaten weliswaar niet echt verjubeld (eindelijk eens een mooi woord uit het Haagse jargon!), maar ook niet duurzaam besteed. Ik ben er zelf (met mijn ECORYS pet op) recentelijk getuige van geweest hoe moeilijk het is een efficiënt proces te organiseren om grote bedragen goed weg te zetten. Een deel van de gasbaten wordt ingezet om de kennisinfrastructuur te versterken. Maar zelfs bij het huidige systeem waarbij CPBs en Commissies van Wijzen worden ingezet om de kwaliteit van ingediende voorstellen te toetsen, wordt er zwaar gelobbyd en komen er toch een hoop politieke pet projects van bedenkelijk niveau langs.

Dat dit mechanisme hardnekkig is weten we van de theorie van de ‘Dutch Disease’. De gedachte hierbij is dat landen die gezegend zijn met een rijkdom aan natuurlijke hulpbronnen, daar eerder last van hebben dan baat. Dit komt onder meer omdat het politiek heel moeilijk is om een efficiënt proces te organiseren om deze hulpbronnen het gemeenschappelijke belang te laten dienen. De gevolgen zijn rent seeking, corruptie en andere narigheden. Dat dit geen hypothetische situatie is laten bijvoorbeeld Rusland, het Midden-Oosten en Kongo dagelijks zien.

Wouter Bos kan daarmee honderd keer dreigen dat de provincies gestraft zullen worden als ze de opbrengsten verjubelen, maar hoe gaat hij dat beoordelen? Er zal een heel lobbycircus op gang komen omdat iedereen uit de ruif wil mee-eten. Ongetwijfeld zullen glimmende rapporten van even glimmende consultants ‘aantonen’ welke prachtige baten ons te wachten staan. Ik geloof het alleen niet.

Het beste dat de nationale overheid mijns inziens kan doen, is eisen stellen aan de organisatie die de opbrengst gaat besteden. De nationale overheid heeft een controlerende taak op het prudent besteden van middelen op provinciaal niveau en dient deze verantwoordelijkheid nu slim vorm te geven, bijvoorbeeld door het inrichten van een fonds. Als er strenge eisen worden gesteld aan het benutten van het fonds kan verhinderd worden dat de opbrengst wordt verjubeld.

Daarmee is op een indirecte manier een achilleshiel blootgelegd van publiek aandeelhouderschap. Je kunt nog wel een boom opzetten of publiek aandeelhouderschap een effectieve manier is om publieke belangen te borgen, maar zolang de tent draait is er iets voor te zeggen. Maar één aspect van aandeelhouderschap is te verkopen op een moment dat de tijd daarvoor rijp is. Bij die beslissing kan het flink misgaan met publieke aandeelhouders. De opbrengsten blijken toch weer een te grote rol te spelen en bij het besteden van de opbrengsten houd ik mijn hart vast.

* Dit artikel verscheen eerder in verkorte vorm in de Volkskrant van 27 januari 2009.