Weg met de tweedeling, weg met de collectieve loonvorming!

Weg met de tweedeling, weg met de collectieve loonvorming! image
26 mei 2008 | | 3079 keer bekeken
Ondanks het verdwijnen van massawerkloosheid zijn de Europese burgers ontevreden. De ingrepen in de sociale bescherming op de arbeidsmarkt hebben niet alleen voor lage werkloosheid gezorgd, maar ook voor het ontstaan van ‘dead-end jobs’. De tweedeling op de arbeidsmarkt kan het beste bestreden worden door decentrale loonvorming en het bieden van werkzekerheid.

Een Europese droom wordt werkelijkheid….

Een oude Europese droom wordt werkelijkheid maar het lijkt steeds meer op een nachtmerrie. De droom werd ooit op schrift gesteld in het Verdrag van Rome op 25 maart 1957: “De Gemeenschap zal het als haar taak zien (..) om voor de gehele Gemeenschap (..) een hoge mate van convergentie in economische prestaties te bevorderen alsmede een hoog niveau van werkgelegenheid en sociale bescherming, het verhogen van de levensstandaard en de kwaliteit van het leven, en economische en sociale cohesie en solidariteit tussen lidstaten te bevorderen.”

In de laatste tien jaar is de Europese werkloosheid fors gedaald naar een niveau dat we de laatste 25 jaar niet meer hebben gezien. Vergeleken met 1996 is in de oude Europese Unie van 15 landen (EU15) het aantal werklozen met vier miljoen gedaald. Langdurige werkloosheid is bijna gehalveerd: Europa is niet langer een regio waar de helft van de werkzoekenden al meer dan 12 maanden steun trekken, zoals het geval was in jaren negentig.

Het verdwijnen van de massawerkloosheid in Europa is niet het bijproduct van een dalende arbeidsparticipatie, maar het gevolg van een forse groei van de werkgelegenheid: de gemiddelde werkgelegenheidsgraad in de EU15 is de laatste tien jaar met meer dan 6 procent toegenomen. Dit is het enige onderdeel van het Lissabon-akkoord waarin de Europese Unie haar ambities waarmaakt.

Vooral de landen met de hoogste werkloosheidscijfers waren succesvol in het verlagen van de werkloosheid. De spreiding in werkloosheid naar de Europese regio’s daalde ook aanzienlijk als gevolg van minder variatie in de werkloosheidsgraad tussen landen en binnen landen. Het heeft er alle schijn van dat een grote stap is genomen in het bereiken van sociale cohesie zoals de Europese overheden dat nastreefden in de geest van het verdrag van Rome. De arbeidsmarktomstandigheden in de Europese regio’s verschillen steeds minder van elkaar.

.…maar de droom wordt steeds meer een nachtmerrie

De Europese overheden plukken echter onvoldoende de vruchten van deze arbeidsmarktsuccessen. De miljoenen banen die gecreëerd werden, worden niet met herverkiezing of electoraal succes beloond. De regering van Berlusconi heeft 1,3 miljoen banen gecreëerd in de periode 2001-2006, veel meer dan zij had beloofd tijdens de verkiezingen van 2001. De regering Prodi (2006-2008) heeft maar kort op het pluche gezeten, ondanks de creatie van meer dan 400.000 banen in minder dan twee jaar tijd. Een ander voorbeeld: De Spaanse premier Aznar verloor in 2004, nadat hij de werkloosheid in Spanje had gehalveerd en bijna vijf miljoen banen creëerde gedurende zijn mandaat. Opiniepeilingen maken duidelijk dat de ontevredenheid met de werkomstandigheden toeneemt, in het bijzonder in landen die de grootste dalingen in werkloosheid hebben meegemaakt.

Waarom?

Maar waarom verwordt de Europese droom tot een nachtmerrie? De meest eenvoudige verklaring die men kan bieden, is dat de daling in werkloosheid een recht-toe-recht-aan gevolg was van een veranderende bevolkingsstructuur. Europa ondergaat een vergrijzing van de bevolking en jonge mensen hebben over het algemeen een hogere werkloosheidsgraad dan oudere mensen. De conclusie is dan snel getrokken: een vergrijzend Europa zal een lagere werkloosheidsgraad kennen als gevolg van een veranderende leeftijdsstructuur van de werkende bevolking. Echter, deze simpele verklaring gaat niet op en kan op z’n hoogst maar een tiende van de werkloosheidsdaling verklaren. Het resterende deel is toe te schrijven aan daling die alle leeftijdsgroepen hebben ondervonden.

Ook grootschalige immigratie - na vergrijzing het belangrijkste demografische fenomeen - kan het verdwijnen van de Europese massawerkloosheid niet verklaren. Sterker nog, meer immigratie zou juist de werkloosheid moeten hebben doen toenemen: de werkloosheid onder immigranten is over het algemeen hoger dan onder de inheemse bevolking van de EU-15 landen.

Om beter te begrijpen wat er zich in Europa heeft afgespeeld en waarom de burgers zo ontevreden zijn, moet men niet alleen de standcijfers van de arbeidsmarkt (zoals werkloosheid en participatie) bekijken, maar juist de stromen op de arbeidsmarkt in kaart brengen. Het eerste dat men dan opmerkt, is dat de werkloosheid daalde ondanks een toename van instroom van werklozen. Anders gesteld, het was hoofdzakelijk een uitstroom van werklozen die de daling van de Europese werkloosheid bewerkstelligde. Daarnaast blijkt dat de mobiliteit naar arbeidsmarktstatus is toegenomen. De toename in mobiliteit was vooral het grootst in de landen die de grootste werkloosheidsdaling lieten zien.

Het zijn de hervormingen die het doen!

De Europese arbeidsmarkt ziet er aanzienlijk anders uit dan toen men begin jaren negentig nog sprak over een ‘zieke’ arbeidsmarkt. Laat ik bijvoorbeeld een gezaghebbend rapport citeren dat toentertijd in opdracht van de G7 werd geschreven: de OECD Jobs Study uit 1994. In dat rapport werd gesteld: “Het voorkomen van hoge langdurige werkloosheid in de meeste EU landen gaat gepaard met een lage instroom naar werkloosheid. De omgekeerde relatie – een lage langdurige werkloosheid gepaard met hoge instroom naar werkloosheid – doet zich in Noord Amerika voor”.

Waarom heeft deze grote verandering – van een ziek Europa naar een dynamisch Europa - zich voorgedaan? De drijvende kracht achter de toename in arbeidsmarktstromen lijkt terug te voeren op de hervormingen in de wetgeving die werknemers beschermen. Er was in de jaren negentig een sterke toename in hervormingen die de kosten van ontslag verminderden. Gedurende de periode 1986-1990 waren er slechts vier hervormingen in de EU-15, terwijl er gedurende de periode 1996-2000 16 hervormingen plaatsvonden. De meeste van deze hervormingen waren marginaal, omdat zij bijvoorbeeld de ontslagbescherming beperkten tot werknemers die nieuw werden aangenomen, de reikwijdte van tijdelijke contracten vergrootten en nieuwe en meer flexibele contractvormen introduceerden (van uitzendbureaus tot oproepcontracten). Deze hervormingen veranderden de omstandigheden bij het toetreden tot de arbeidsmarkt op den duur echter aanzienlijk. In de landen met de meest beperkende voorwaarden om vast personeel te ontslaan, valt de meerderheid van de nieuwe werknemers inmiddels onder de nieuwe en in hoge mate flexibele contracten. In Spanje bijvoorbeeld, vinden negen van de tien werklozen werk via tijdelijke contracten. De toename in uitstroom uit werkloosheid in Europa is in hoge mate verbonden met dit nieuwe kanaal op de arbeidsmarkt.

De moeilijkheid met deze contracten is dat ze geen structurele oplossing lijken te bieden. In plaats van het bieden van een aardige opstap, verworden deze contracten vaak tot een ‘dead-end job’; de kans om binnen een jaar vanuit een tijdelijk contract een permanent contract te verkrijgen is zeer klein. Met andere woorden, dit soort tweesporenhervormingen creëren langdurige verschillen in carrièrepatronen, waarbij het risico grotendeels door werknemers met tijdelijke contracten wordt gedragen. Op basis van overgangskansen naar arbeidsmarktstatus is het mogelijk om te voorspellen dat, als er niets verandert, op de lange termijn een derde van de werknemers een flexibel contract zal hebben.

Kunnen Europeanen nu tevreden zijn?

De ontevredenheid van Europeanen over hun arbeidsmarkt is uiteindelijk gerelateerd aan een nieuwe en schijnbaar minder gunstige verhouding tussen risico en loon. Arbeidsmarkten worden steeds risicovoller en dat houdt een welvaartsverlies in voor werknemers die niet van risico’s houden, uiteraard tenzij de hogere risico’s worden gecompenseerd door een hoger loon. Overal in Europa neemt de druk toe voor de overheid om zich te bemoeien met de loonvorming. Deze druk kan men ook interpreteren als een verzoek om de grotere arbeidsmarktrisico’s te compenseren. Niemand kan zich volledig aan die risico’s onttrekken. Zelfs de insiders, de mensen met een vaste baan, hebben er mee te maken omdat zij verwachtingen vormen over de mogelijkheid om hun baan te verliezen.

De druk om alles bij het oude te laten is groot. Nu de bemoeienis van de staat sterk is teruggedrongen op het vlak van werkgelegenheid, zou het fout zijn om de overheden weer meer te betrekken bij de loonvorming. Het bepalen van wettelijke en sectorspecifieke vloeren in het loongebouw, zoals recentelijk in Duitsland is gedaan, stelt de overheid bloot aan sterke druk van nationale lobbies en escalerende looneisen. Er is zelfs geen reden om afgezwakte vormen van inkomensbeleid te herintroduceren die in een aantal EU landen werden omarmd in voorbereiding op het EMU-lidmaatschap. Het probleem van centrale loonvorming is dat het geen geschikt middel is binnen de EMU, omdat het karakter van macro-economische schokken meer regionaal of sectorspecifiek zijn en niet nationaal. Ergo, de nationaal georiënteerde vakbondssystemen zijn slecht toegesneden op de nieuwe eisen, vooral met betrekking tot het vergroten van het aanpassingsvermogen op microniveau.

Decentrale loonvorming

Het beste antwoord dat men kan bieden op de paradoxale zorgen van de Europeanen met betrekking tot een lagere werkloosheid, is het nog meer decentraliseren van de loonvorming en het versterken van de band tussen loon en productiviteit. Het risico wordt vergroot doordat iedere arbeidsmarkttransitie een verlies aan loon impliceert. Gecentraliseerde loononderhandelingen hebben de neiging om automatische aanpassingen van lonen voor te behouden aan mensen met vaste banen. Het verkassen van baan of zelfs een korte werkloosheidsperiode voorkomt dat men hoger op de loonladder terechtkomt. Een betere verhouding tussen risico en opbrengst kan worden bewerkstelligd door de lonen directer te koppelen aan individuele productiviteit. Voor zover het veranderen van baan een betere aansluiting tussen vraag en aanbod bewerkstelligt, zal het loon juist stijgen door deze verandering in plaats van dalen.

Weg met de tweedeling

Tegelijkertijd moet er iets worden gedaan om de tweedeling op de Europese arbeidsmarkt tussen tijdelijke en vaste werknemers te bestrijden. Deze tweedeling is een kostbare zaak voor de maatschappij omdat het de prikkel vermindert om in menselijk kapitaal te investeren: werknemers met een tijdelijk contract profiteren minder van leren in de praktijk dan andere werknemers. Om jonge werknemers perspectief op een vaste baan te bieden, verdient het daarom aanbeveling om een duidelijke ‘vastebaantraject’ (of ‘tenure track’) in te bouwen in de arbeidsmarkthervormingen. Momenteel is er geen langetermijnperspectief nadat een contract is afgelopen. Overheden kunnen het verkrijgen van een vaste baan stimuleren door verschillende stadia in dit proces te onderscheiden, waarbij arbeidsmarktbescherming geleidelijk wordt geboden om zo de langdurige tweedeling tegen te gaan. Baanzekerheden, in de vorm van verplichte ontslaguitkeringen, zouden geleidelijk (en zeker niet discontinu) moeten toenemen wanneer werknemers een vaste aanstelling krijgen.

Niet terugdraaien maar doorzetten

Achter de onvrede van Europeanen met de lage werkloosheid gaat een afweging schuil tussen werkgelegenheid en productiviteit. De groei van de werkgelegenheid komt tot stand ten koste van een groei van de arbeidsproductiviteit. Dit voorkomt dat werknemers worden gecompenseerd voor het hogere risico waaraan zij blootstaan. Men kan niet om het feit heen dat Europa nog maar halverwege is in het uitvoeren van hervormingen. Europese overheden lijken daarmee ten prooi te vallen aan de twijfel die menigeen voelt als hij halverwege is met het oversteken van een woelige rivier. De druk om hervormingen terug te draaien en terug te keren naar het begin van de oversteek is groot. De overheden moeten deze echter druk weerstaan, omdat het terugdraaien ten koste gaat van de werkgelegenheid. Het stimuleren van zowel werkgelegenheid als productiviteit in Europa vereist echter een voorwaartse beweging. De overheid moet ons naar de andere kant van de rivier brengen door ons een perspectief te bieden op stabiel werk via een systeem van tenure-track banen en door een proces van loonvorming dat niet alleen decentraal is maar waarbij ook de band met arbeidsproductiviteit directer is.

Te citeren als

Tito Boeri, “Weg met de tweedeling, weg met de collectieve loonvorming!”, Me Judice, 26 mei 2008.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.