Korte termijn voert boventoon…

In haar recente rapport adviseert de 14de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) om bij toekomstige besparingen vooral in te zetten op structurele hervormingen en het trendmatig begrotingsbeleid te handhaven. Daarbij is het volgens de Studiegroep, wel noodzakelijk om een duidelijke grens te stellen waarbinnen het EMU-saldo mag fluctueren met de Europese 3%-tekortnorm als uiterste vangrail. Daarnaast adviseert de Studiegroep om wettelijk een mechanisme vast te leggen om bij een begrotingstekort hoger dan 3% van het BBP automatisch een gereserveerd pakket uitgavenstijging en lastendaling in te houden (‘nee, tenzij’-beleid). Bovendien stuurt zij op het relatief snel nemen van maatregelen (zgn. frontloading). In dit verband schrijft de SBR (2012) het volgende:

 “Omdat het feitelijke EMU-saldo in 2014 naar verwachting rond de -3% uitkomt, is het vanuit behoedzaamheid en de volatiliteit van het EMU-saldo noodzakelijk om al in dat jaar een aanzienlijke verbetering van het EMU-saldo te realiseren (frontloading).”

…en verdringt houdbaarheid op lange termijn

De door de 14de Studiegroep aangedragen wijzigingen leiden ertoe dat het begrotingsbeleid, meer dan gewenst, op korte termijn saldosturing is gericht. Dit heeft tot gevolg dat eenzijdig de druk wordt gelegd op korte termijn begrotingsconsolidatie, zoals de begroting voor volgend jaar dat ook illustreert. De lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de urgentie van structurele hervormingen verdwijnen daardoor meer naar de achtergrond. Een analyse van de verkiezingsprogramma’s laat zien dat alle politieke partijen forse ombuigingen doorvoeren om het feitelijke begrotingstekort in de komende kabinetsperiode terug te brengen (CPB, 2012a). Echter, aan deze ombuigingspakketten hangt ook een flink prijskaartje in termen van lagere economische groei en een hogere werkloosheid^[1], waardoor de netto verbetering van het begrotingssaldo soms nog minder dan de helft is van het oorspronkelijke ombuigingsbedrag. Begrotingsmultipliers zijn immers groter tijdens een recessie dan tijdens periodes van opgaande conjunctuur (Auerbach en Gorodnichenko, 2011). Bovendien leiden harde budgettaire saneringen tot uiteindelijk structureel hogere lasten, die de economische groei onder druk zetten. Mede als gevolg hiervan lopen de collectieve lasten aanzienlijk op en is het aandeel van lastenmaatregelen in het voorgenomen beleid dan ook groot^[2]. Dus wat boekhoudkundig logisch lijkt, is economisch onverstandig.

Dit wordt verder versterkt door het door de 14de SBR voorgestelde ‘nee, tenzij’-beleid, dat een automatische lastenverzwaring mogelijk maakt zodra het EMU-saldo de 3%-tekortnorm overschrijdt. Figuur 1 laat bovendien zien dat gedurende de periode 1995-2013 de microlasten voor huishoudens en bedrijven oplopen op het moment dat het tekort op de begroting toeneemt^[3].

Figuur 1: Microlastendruk stijgt bij stijgende tekorten

Bron: CPB

Daarnaast bemoeilijkt de forse budgettaire sanering op korte termijn het aanpassingsproces bij de structurele hervormingen die noodzakelijk zijn om de houdbaarheidsopgave te verkleinen^[4]. Structurele her6vormingen zijn vooral een impliciete inkomensoverdracht van huidige naar toekomstige generaties en zullen daarom ook op korte termijn een rem op de bestedingen zetten (Teulings, 2012). Wanneer tegelijkertijd ook op korte termijn fors wordt omgebogen, zoals alle politieke partijen voorstellen, dan drukt dit zwaar op de draagkracht van de economie en de burgers. In dit verband waarschuwt ook het IMF (2012) voor te veel korte termijn begrotingsconsolidatie, vooral in landen met relatief lage financieringskosten:

“Overdoing fiscal adjustment in the short term to countercyclical revenue losses will further undercut activity, diminish popular support for adjustment and undermine market confidence.”

Met het oog op de houdbaarheid van de overheidsschuld zijn juist structurele hervormingen onvermijdelijk om de (toekomstige) stijging van de overheidsuitgaven structureel af te remmen. De analyse van de verkiezingsprogramma’s bevestigt dat de reductie van de overheidsschuld een zaak van lange adem is en niet wordt bereikt door snelle budgettaire saneringen. En dat wordt vaak in het huidige debat vergeten: het gaat niet om het tekort volgend jaar, uiteindelijk gaat het over de financierbaarheid, betaalbaarheid houdbaarheid van de overheidsschuld. Overigens speelt vooral dat laatste een belangrijke rol bij de beoordeling van de kredietwaardigheid van een overheid.

De oplossing is tweeledig

1. Behoedzaam groeiscenario en anticyclisch begrotingsbeleid

Om het trendmatige begrotingsbeleid zo snel mogelijk weer te laten werken, is behoedzaamheid van groot belang. Zo lang de Europese regels leidend zijn, is de praktijk van het beleid saldosturing. Een van de belangrijkste problemen van het trendmatige begrotingsbeleid is dat het vaststellen van de budgettaire ruimte met grote onzekerheden is omgeven, omdat de structurele economische groei zich lastig laat voorspellen^[5]. De economische onzekerheden en daarmee samenhangende risico’s voor de overheidsfinanciën, zoals omvangrijke overheidsgaranties, versterken de noodzaak van het werken met een behoedzaam groeiscenario voor de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting, bijvoorbeeld door een veiligheidsmarge van 1% van het BBP te hanteren. Een behoedzaamheidsmarge van 1% van het BBP staat daarbij gelijk aan circa € 3,5 miljard meer ambitie in de saldodoelstelling aan het einde van de kabinetsperiode. Een combinatie van een behoedzaam groeiscenario met een ambitieuze saldodoelstelling levert dan ook een grote budgettaire opgave op en de meeste zekerheid om de doelstelling te realiseren (SBR, 2010).

Echter, het behoedzaam ramen gaat de politieke conjunctuurcycli niet voorkomen. Politici voeren graag een ‘eerst-zuur-dan-zoet’ beleid, waarbij ze de uitgaven uitstellen om vlak voor de verkiezingen kiezers te paaien of een slinger te geven aan de economie. In dit geval zal het behoedzaam ramen gemiddeld leiden tot teveel middelen, waardoor het voor de politici vóór verkiezingen lastig wordt om hand op de knip te houden (Van der Ploeg, 2007). Daarom moeten de uitgavenkaders worden gecorrigeerd voor conjunctuurgerelateerde inkomstenmee- en tegenvallers. Het belasting- en uitgavenbeleid moeten niet afhangen van conjuncturele factoren of ramingsfouten maar alleen van structurele factoren. Hiermee wordt de anticyclische werking van het begrotingsbeleid versterkt en de politieke discussie over de aanwending van de tijdelijke inkomstenmeevallers voorkomen. Bovendien blijkt het in de praktijk niet altijd eenvoudig te zijn om te bepalen welk deel van de uitgavenaanpassingen conjunctureel dan wel structureel van aard is, wat het buiten de kaders plaatsen van conjuncturele uitgaven lastig maakt. Dit sluit ook aan bij het recente advies van de 14de Studiegroep. De structurele mee- en tegenvallers in de overheidsinkomsten kunnen dan aan het begin van elke nieuwe regeerperiode worden gesaldeerd met het houdbaarheidstekort om zo tot een budgettaire doelstelling voor de nieuwe periode te komen. Zolang de overheidsfinanciën niet houdbaar zijn, is het niet verstandig om eventuele structurele inkomstenmeevallers direct uit te geven.

2. Structureel begrotingsoverschot

Gegeven het te verwachten lagere nominale groeipad van het BBP in de komende jaren, de grotere (economische) risico’s voor en de volatiliteit van de overheidsbegroting is het economisch onverstandig om te veel nadruk leggen op de 3% tekortnorm als het gaat om saldodoelstelling. Rekening houdend met de vergrijzing en de daarmee samenhangende stijgende zorg- en AOW-uitgaven en de afnemende gasvoorraad is het realiseren van structureel overschot op de overheidsbegroting op middellange termijn noodzakelijk voor gezonde overheidsfinanciën. Daarom zijn we van mening dat het houdbaarheidssaldo expliciet dient te worden meegenomen in de begrotingsdoelstelling van het kabinet.

De 14de Studiegroep concludeert dat sluiting van het structurele begrotingstekort, samen met een onzekerheidsmarge van € 4 miljard de te prefereren doelstelling is voor het komende kabinet. Dat komt neer op € 20 miljard ombuigen in de komende vier jaar. Het CPB (2012b) neemt in deze discussie een iets andere positie in. Het Planbureau benadrukt het belang van langetermijnhervormingen, en stelt voor om op korte termijn te kiezen voor 0,5%-punt per jaar structurele saldoverbetering, waarmee kan worden voldaan aan de vereisten van het Stabiliteits en Groeipact (SGP), in combinatie met een onzekerheidsmarge van € 2 miljard. Dit leidt tot een structurele saldoverbetering van € 15 miljard in 2017. Daarbovenop boekt het Planbureau nog een houdbaarheidsverbetering omdat de onzekerheidsmarge dient te worden ingevuld met structurele maatregelen waarover in de komende kabinetsperiode wordt besloten, maar die pas in latere kabinetsperioden hun volle effect op het EMU-saldo hebben. Hierdoor is uiteindelijk de totale saldoverbetering vergelijkbaar met die van de Studiegroep. Voordeel van de CPB-variant ten opzichte van die van de Studiegroep is dat er minder druk komt op korte termijn begrotingsconsolidatie. Tegelijkertijd vindt er geen uitruil plaats tussen de structurele hervormingen en de kortetermijnconsolidatie, waardoor het gevaar bestaat dat de politiek de door het CPB geboden budgetruimte misbruikt door op korte termijn niet te bezuinigen terwijl structurele maatregelen te langzaam worden ingevoerd of dat het zelfs slechts bij beloften blijft. Figuur 2 geeft een overzicht van verschillende varianten en de bijbehorende houdbaarheidsverbetering.

Figuur 2: Overzicht verschillende saldodoelstellingen

Noot: Variant 1: sluiting houdbaarheidstekort; variant 2: sluiting houdbaarheidstekort + structurele hervormingen; variant 3: voldoen EMU-eis (verbetering 0,5%-punt per jaar structureel); variant 4: voldoen EMU-eis EMU-saldo + structurele hervormingen; variant 5: sluiting structureel tekort in 2017; variant 6: sluiting feitelijk tekort in 2017; variant 7: CPB variant (variant 4 + € 2 miljard onzekerheidsmarge); variant 8: SBR (€ 4 miljard onzekerheidsmarge). Bron: CPB, Ministerie van Financiën, Rabobank

Ons voorstel is om in de periode tot 2017 in principe uit te gaan van 0,5%-structurele saldoverbetering met een onzekerheidsmarge van 1% van het BBP. De saldodoelstelling komt dan uit op € 16,5 miljard in 2017. Daarbovenop stellen we voor om houdbaarheidsverbeteringen als gevolg van structurele maatregelen die tijdens de nieuwe kabinetsperiode worden genomen maar die pas na 2017 budgettair effect hebben, in mindering te brengen op de saldodoelstelling voor 2017. Deze uitruil is gebonden aan maximaal van de helft van die saldodoelstelling^[6]. Dit om te voorkomen dat alle hervormingen op de lange baan worden geschoven. Bij een saldoverbetering van 2,55% van het BBP komt dat neer op 1,3%-punt van het BBP, ofwel € 8,3 miljard. Op deze manier wordt voorkomen dat de volledige begrotingsopgave met kortetermijnombuigingen wordt ingevuld.

Hervormingen doorvoeren

Dit betekent echter niet dat meer begrotingsruimte op korte termijn een slappe begrotingsdiscipline impliceert. Het uitstel van kortetermijnbezuinigingen is immers alleen mogelijk wanneer geloofwaardige, structurele hervormingen op het gebied van vergrijzingsgerelateerde uitgaven, de woningmarkt en de arbeidsmarkt, worden doorgevoerd die ook na de huidige kabinetsperiode niet alleen voor voldoende opbrengsten voor de schatkist zorgen, maar ook het groeipotentieel van de economie versterken. Dat wordt weer makkelijker als op korte termijn de lasten minder worden verzwaard. Het aanpassen van arrangementen betekent immers (in termen van netto contante waarde) dat huidige generaties er op achteruit gaan. Om te voorkomen dat de politiek aan de haal gaat met de grotere begrotingsruimte op korte termijn, dienen gedurende de komende kabinetsperiode besluiten te worden genomen over structurele maatregelen die vervolgens wettelijk worden vastgelegd. Op deze manier worden de structurele maatregelen voldoende verankerd in het kabinetsbeleid.

Op grond van ons voorstel hebben we de verkiezingsprogramma’s nagerekend, om te laten zien hoeveel er ‘teveel’ bezuinigd wordt op korte termijn. Daarbij is de houdbaarheidswinst na 2017 (voor zover aanwezig) als gegeven beschouwd, en het verschil tussen de door ons geformuleerde doelstelling en de plannen van de partijen in de tekortreductie tot 2017 laten lopen. Uit figuur 3 blijkt dat gemiddeld genomen de verschillen niet groot zijn. Daar waar het verschil wel groot is (bijvoorbeeld bij de PVV) wordt meteen duidelijk dat de relatief goede economische cijfers van de PVV voor de korte termijn in de CPB-doorrekening van de verkiezingsprogramma’s nagenoeg volledig het gevolg zijn van problemen doorschuiven. In bijvoorbeeld het geval van de VVD betekent het dat de economische prestaties tot en met 2017 beter kunnen zijn door minder op korte termijn te bezuinigen, zodat ook de langere termijn doelstellingen beter gerealiseerd kunnen worden.

Figuur 3: Ex-ante bezuinigingen bij alternatieve saldodoelstelling

Bron: CPB, eigen berekeningen

Tot slot

In het laatste rapport van de studiegroep begrotingruimte worden vooral boekhoudkundig verstandige aanbevelingen gedaan. Voorbij wordt gegaan aan de economische werkelijkheid. Die vraagt om langetermijn beleid en niet onnodig veel lastenverzwaring op korte termijn die de overheidsschuld uiteindelijk nauwelijks verlagen. Door een expliciete uitruil tussen houdbaarheidswinst en saldoverbetering tezamen met een voldoende behoedzame saldodoelstelling in de komende kabinetsperiode kan dit worden bewerkstelligd. Ons inziens is dit ook de enige manier om de komende jaren écht trendmatig begrotingsbeleid te voeren. Concentreren op kortetermijnsaldodoelstellingen leidt af van waar het om gaat: het houdbaar houden van de overheidsschuld.

Voetnoten

1. Hoe langer een recessie voortduurt des te groter de kans op hysterese wordt die een periode van lage economische groei kan verlengen. Een bekend voorbeeld is hysterese op de arbeidsmarkt, waarbij een stijgend aantal langdurig werklozen gepaard kan gaan met een langdurig of zelfs blijvend verlies aan menselijk kapitaal. Dit impliceert dat korte termijn consolidatiemaatregelen, die neerslaan op de vraagzijde van de economie, een nadelige uitwerking kunnen hebben op de aanbodkant van de economie en daarmee ook structureel lagere economische groei tot gevolg kunnen hebben (Aghion et al., 2012).
2. Volgens het IMF (2010) bedraagt het cumulatieve BBP-verlies als gevolg van lastenverzwaring na twee jaar 1,3%, terwijl dat bij lagere overheidsuitgaven beperkt blijft tot slechts 0,3% ten opzichte van het basispad. Alesina en Ardagna (2010) en Alesina en Giavazzi (2012) stellen dat een verlaging van de overheidsuitgaven doelmatiger is dan een verzwaring van de belastingdruk of een verlaging van de overheidsinvesteringen.
3. Microlastendruk is een betere indicator voor veranderingen in de lastendruk zoals bedrijven en huishoudens die werkelijk ervaren. De collectieve lastendruk (ofwel macrolastendruk) verandert niet alleen als gevolg van beleidsmaatregelen, maar kan eveneens veranderen wanneer de belastinggrondslag zich anders ontwikkelt dan het BBP. Zo kan de ontwikkeling van de loonsom achterblijven bij die van het BBP. Dit is de zogenoemde endogene lastenverandering.
4. Onder het houdbaarheidstekort wordt een permanente verbetering van het begrotingssaldo verstaan die nodig is om de overheidsfinanciën houdbaar te maken zodat toekomstige generaties van een vergelijkbaar voorzieningenniveau kunnen profiteren als de huidige generaties.
5. Het vaststellen van de budgettaire ruimte is met onzekerheden omgeven omdat deze gevoelig is voor de onvoorspelbaarheden in de structurele economische groei, de stand van de conjunctuur en de aannames die worden gemaakt voor de rente-, wisselkoers- en olieprijsontwikkelingen. Het blijkt lastig om de precieze conjuncturele component te bepalen omdat de output gap moeilijk te schatten is. De output gap is niet waarneembaar, maar wordt afgeleid van de potentiële productie. De potentiële productie is overigens ook niet waarneembaar. Er wordt aangenomen dat die conjuncturele component (output gap) wegebt en de economie zich in het laatste jaar van de middellange termijn verkenning in een conjunctureel neutrale situatie bevindt. Wanneer achteraf blijkt dat structurele economische groei vooraf te hoog is ingeschat (of de conjunctuur component te laag is ingeschat) dan leidt dit achteraf tot structureel meer bestedingen vanwege de vooraf groter vastgestelde budgettaire ruimte.
6. Zowel voor de saldodoelstelling als voor de maximale uitruil zijn natuurlijk ook andere streefwaarden mogelijk. Wij hebben gekozen voor deze doelstellingen en maximale uitruil omdat dat op korte termijn iets meer lucht geeft, terwijl het houdbaarheidssaldo op lange termijn een overschot vertoont.

Referenties

Alesina, A. en F. Giavazzi (2012), The austerity question: “How” is as important as “how much”, www.voxeu.org, 3 april 2012.

Alesina, A., en Ardagna (2010), Large changes in fiscal policy: taxes versus spending, NBER working paper No. 15438, Cambridge, MA: NBER.

Aghion, P., E. Fahri en E. Kharroubi (2012), Monetary policy, liquidity and growth, NBER Working Paper No. 18072, Cambridge, MA: NBER.

Auerbach, A.J. en Y. Gorodnichenko (2011), Fiscal multipliers in recession and expansion, NBER working paper No 17447, Cambridge, MA: NBER.

Centraal Planbureau (2012a), Keuzes in Kaart 2013-2017, Den Haag.

Centraal Planbureau (2012b), Nadere analyse van houdbaarheidswinst en saldodoelstellingen voor de komende kabinetsperiode, CPB Notitie, Den Haag.

IMF (2012), World Economic Outlook, Update January, Washington.

IMF (2010), Will it hurt? Macroeconomic effects of fiscal consolidation, In: World Economic Outlook: Recovery, Risk and Rebalancing, Washington.

Ploeg, R., van der (2007), Prudent budgetary policy and the political economy of precautionary taxation, CESifo Working Paper 1973, München.

Studiegroep Begrotingsruimte (2012), Stabiliteit en vertrouwen, Ministerie van Financiën, Den Haag.

Studiegroep Begrotingsruimte (2010), Risico’s en zekerheden, Ministerie van Financiën, Den Haag.

Teulings, C. (2012), Fiscal consolidation and reforms: substitutes, not complements, www.voxeu.eu, 13 september 2012.