De box 3-impasse vraagt om een werkbare oplossing, niet om perfectie

Een (on)balans tussen verbeteren van regels en pragmatisme

Om de maatschappij te ordenen is een sluitend systeem van zinvolle regels het ideaal. Maar in een complexe en dynamische, dus onoverzichtelijke, maatschappij is er altijd wel een spaak in een wiel. Wegnemen daarvan vereist het verfijnen van regels en het handhaven van die regels. Omdat dat een prijs heeft, is het zaak een balans te vinden tussen het verfijnen van regels en pragmatisme. We moeten de maatschappij draaiende houden zonder ideale regel.

Op het gebied van belastingen speelde pragmatisme van oudsher een belangrijke rol. De reden hiervan is de onhaalbaarheid van de ideale belastingheffing. Dat is een profijtheffing per voorziening, want die belastingheffing beïnvloedt keuzes niet, dus verstoort het economisch proces niet. Maar om deze belasting te kunnen heffen is informatie nodig over de bevolking en zijn voorkeuren die niet beschikbaar is. Om bij gebrek aan deze informatie toch belasting te kunnen heffen en de verstorende werking daarvan zo gering mogelijk te houden speelde het adagium 'als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan' een grote rol. Twee voorbeelden: de bieraccijns en het spreiden van de belastingheffing.

Om bij gebrek aan deze informatie toch belasting te kunnen heffen en de verstorende werking daarvan zo gering mogelijk te houden speelde het adagium 'als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan' een grote rol.

Ten eerste was in de middeleeuwen de bevolking nog niet geregistreerd. Het drinken van bier kon wél worden gemeten en was wijdverspreid. Daarom was een heffing op bier eenvoudig uitvoerbaar en had relatief weinig verstorende werking. Het tweede voorbeeld van pragmatisme in de belastingheffing is het spreiden daarvan over veel (onafhankelijke) onderwerpen. De reden hiervan is dat de verstorende werking van belastingen progressief is met het tarief, dus het kleinst bij lage tarieven. Om dan toch voldoende belasting te kunnen innen moet de belastingheffing worden gespreid over meer onderwerpen. Bovendien is dan de opbrengst hoger, omdat het transactievolume hoger is dan bij een hoge heffing op één onderwerp, bijvoorbeeld het inkomen. Zelfs (in de volksmond zogenoemde) ‘dubbele belastingheffing’ als gevolg van spreiding, zoals BTW, accijnzen en belasten van vermogen, is economisch minder verstorend dan een hoge heffing op één onderwerp.

Dit pragmatisme in de belastingheffing is sinds begin deze eeuw op de achtergrond geraakt. De focus is meer komen te liggen op het verfijnen van regels en strikt handhaven daarvan. Dit hield wellicht verband met de toenemende mogelijkheden van automatisering - dan wel optimisme daarover. Het grote verband is daarbij echter niet altijd onderkend. Hierna wordt dit toegelicht met de vermogensrendementsheffing en de koppeling van inkomensafhankelijke regelingen aan het belastbaar inkomen met zero tolerance beleid bij de handhaving.

De vermogensrendementsheffing

Van 1916 tot 2001 werd vermogen direct belast. Vanaf 2001 wordt vermogen indirect belast, namelijk via het rendement op vermogen. Economisch gezien had deze wijziging geen betekenis, want het maakt niet uit of een belasting bestaat uit een percentage van een bedrag of uit een percentage van een percentage van dat bedrag.

Omdat daardoor de verstorende werking van een vermogensheffing en die van een vermogensrendementsheffing gelijk zijn, is het pragmatisch te kiezen voor de variant die qua uitvoering het minst problematisch is. Bij de belastingherziening 2001 is die keuze niet op deze manier gemaakt. Voorop stond namelijk de juridische elegantie van het kunnen presenteren in één wet van alle belastingen op inkomsten(bronnen).

Ondanks dat de Raad van State in het advies bij de nieuwste versie van de vermogensrendementsheffing stelt dat de ingeslagen weg niet naar het Paradijs leidt, blijven we verfijningen aanbrengen in een regeling zonder de vraag te stellen of we met een andere aanpak gemakkelijker vooruit komen; misschien in een íets andere richting.

Economisch gezien hinkt de vermogensrendementsheffing echter op twee gedachten. Want enerzijds kan het rendement waarmee gerekend wordt géén absoluut forfait zijn, omdat een vermogensrendementsheffing dan identiek is aan een vermogensheffing. Maar anderzijds werd ook geen rekening gehouden met stelselmatig herijken van het rendement. De gevolgen van deze weeffout werden fors onderschat, te laat en niet in de kern aangepakt.

Ook nu nog wordt niet pragmatisch gezocht naar de weg van de minste weerstand. Ondanks dat de Raad van State in het advies bij de nieuwste versie van de vermogensrendementsheffing stelt dat de ingeslagen weg niet naar het Paradijs leidt, blijven we verfijningen aanbrengen in een regeling zonder de vraag te stellen of we met een andere aanpak gemakkelijker vooruit komen; misschien in een íets andere richting. De prijs hiervan is inmiddels hoog opgelopen en rechtsgelijkheid lijkt niet dichterbij te komen.

Het is zaak deze tunnelvisie te doorbreken; bezie de vermogensrendementsheffing niet langer als een op zichzelf staand juridisch te perfectioneren doel op zich, maar zoek het bredere verband. Kies daarvoor een interdisciplinaire aanpak; laat bijvoorbeeld ook een economische kijk een rol spelen. En met het verbreden van de discussie komen andere invalshoeken in beeld. Betrek bijvoorbeeld andere vormen van belasten van vermogen erbij met hun voor- en nadelen, bijvoorbeeld het successierecht en de OZB. De OZB laat bijvoorbeeld zien dat het mogelijk is de vraag te omzeilen of belasting moet worden geheven over alleen gerealiseerde waardestijgingen of ook over niet-gerealiseerde waardestijgingen. Althans bij de OZB worden ook niet-gerealiseerde waardestijgingen belast - en leiden boekwaardedalingen tot een belastingverlaging. Twee kanttekening hierbij zijn wel dat het OZB-tarief veel lager is dan dat in de vermogensrendementsheffing, namelijk circa 0,1 procent en dat het eerste woonhuis geen puur beleggingsobject is.

Inkomensafhankelijke regelingen

Tot 2005 bestond een heterogeen stelsel van inkomensafhankelijke regelingen per voorziening. Zo telde voor één voorziening het bruto inkomen en voor een andere het netto inkomen van het jaar daarvoor. Dit stelsel is in 2005 gehomogeniseerd; alle inkomensafhankelijke regelingen werden gebaseerd op het belastbaar inkomen. De reden was dat daardoor de uitvoering doelmatiger werd.

Niet onderkend werd dat bovenbeschreven inzicht in de verstorende werking van belastingheffing en in de factoren die de omvang daarvan bepalen ook geldt voor inkomensafhankelijke regelingen, zoals toeslagen. Want inkomensafhankelijke regelingen zijn feitelijk prijsverlagende belastingen. Immers; in plaats van een heffing op een onderwerp geven inkomensafhankelijke regelingen feitelijk een korting daarop. Dan komt samenvoegen van alle inkomensafhankelijke regelingen neer op invoeren van één negatieve belasting. Dus zoals één hoge belasting op één onderwerp leidt tot een relatief grotere verstoring dan een gediversifieerde belastingheffing, zo leidt één inkomensafhankelijke regeling voor een aantal voorzieningen tot een relatief grotere verstoring dan bij afzonderlijke inkomensafhankelijke regelingen per voorziening.

Wel is deze extra verstorende werking van inkomensafhankelijke regeling minder groot dan het lijkt. Want (ook) vóór 2005 waren de voor verschillende voorzieningen gebruikte inkomensbegrippen niet onafhankelijk. Immers; als je voor één voorziening relevante bruto inkomen hoog is, dan is je voor een andere voorziening relevante netto inkomen ook hoog. Dus een verandering in één inkomensbegrip leidde ook vóór 2005 tot een verandering in alle inkomensafhankelijke regelingen. Maar omdat samenhangen niet een-op-een waren en sprake was van vertragingen in doorwerkingen, bijvoorbeeld omdat een regeling was gebaseerd op het inkomen van één of twee jaar eerder, had een wijziging in één inkomensbegrip een meer geleidelijke doorwerking. Sinds 2005 is de doorwerking van een verandering van het inkomen direct en volledig. Daarbij zou in een heterogeen stelsel de toeslagenaffaire niet dezelfde omvang hebben gekregen als in het homogene stelsel. De diversificatie zou namelijk ervoor hebben gezorgd dat een brand niet onmiddellijk het hele gebouw in lichterlaaie zet.