Het accent in Miljoennota moet van herverdeling naar groei en herstel Zalmnorm

Prinsjesdag

De Miljoenennota, deze week op Prinsjesdag gepresenteerd, is een totaal andere dan die van vorig jaar. Ging de vorige nog uit van een begrotingsoverschot voor 2020, de huidige voorziet dit jaar in een tekort van 7,6 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Lag in de vorige Miljoenennota de overheidsschuld op 45 procent van het bbp, in de nieuwe stijgt de overheidsschuld naar boven de 60 procent. De coronacrisis heeft de overheidsfinanciën midscheeps geraakt, mede doordat de overheid begrijpelijkerwijs het eerste halfjaar sinds de start van de crisis ruimhartig steun heeft verleend.

Uitgaven 2021

Maar wat opvalt, is dat de collectieve-uitgavenquote in 2021 amper daalt. Die quote is het totaal van de gezamenlijke uitgaven van de rijksoverheid, de sociale fondsen en de zorgsector, uitgedrukt in een percentage van het bbp. Hoe groter de overheid ten opzichte van de economie, hoe meer andere bestedingen worden verdrongen en hoe hoger de verstorende werking van de benodigde belastingen op het economisch verkeer. In 2019 was de collectieve-uitgavenquote als percentage van het bbp nog 42,4 procent. In 2020 springt hij als gevolg van de coronacrisis en de beleidsreactie daarop tot 50,3 procent van het bbp. Voor 2021 raamt het Centraal Planbureau (CPB) dit kengetal op 48,3 procent van het bbp. Als we rekening houden met de verwachte economische groei van 3,5 procent in 2021 dan betekent dit dat de uitgaven op hetzelfde niveau blijven als in 2020. In augustus voorzag het CPB nog een collectieve-uitgavenquote van 46 procent. De besluiten van het kabinet in augustus hebben ervoor gezorgd dat de uitgaven van de overheid met bijna 2,5 procentpunt van het bbp zijn gestegen.

Zalmnorm

Waar in het verleden de Zalmnorm zorgde voor prudentie, lijken de uitgavensluizen nu volledig open te staan. De totale rijksuitgaven stijgen volgend jaar met ruim 11 procent. Overigens gaat het hierbij niet alleen om coronagerelateerde uitgaven, zoals oplopende werkloosheidsuitkeringen en het doortrekken van het steunpakket, maar het budget aan Justitie en Veiligheid wordt met maar liefst 7 procent opgehoogd. Alleen het onderwijs profiteert amper. Aan de uitgavenkant heeft de regering gekozen de extra uitgaven in verband met de coronapandemie onder het uitgavenplafond te plaatsen maar tegelijkertijd ook dit plafond met hetzelfde bedrag op te hogen. Volgens de Raad van State (2020) heeft het onder het uitgavenplafond brengen van de coronamaatregelen het zicht op zowel de reguliere uitgavenontwikkeling als dat van de coronamaatregelen belemmerd. Terecht stelt zij dat het uit het oogpunt van inzichtelijkheid de voorkeur heeft om uitgaven vanwege de coronapandemie separaat naast de uitgavenkaders te presenteren. Volgens De Haan en Hoogduin (2020) zou het handhaven van de Zalmnorm voor niet-corona gerelateerde uitgaven overigens betekenen dat het kabinet (waarschijnlijk) in de Miljoenennota 2021 al op sommige uitgaven moet bezuinigen. Als we de forse uitgavenstijging bij Justitie en Veiligheid beschouwen lijkt dit een te rechtvaardigen conclusie. Het is van belang dat de Studie Begrotingsruimte in haar advies aangeeft hoe met de extra uitgaven aan de pandemie omgegaan kan worden, zodat de kadertoetsing en haar disciplinerende werking in ere hersteld kan worden. Ook omdat in de vorige Miljoenennota al het nodige was aan te merken op het toepassen van de Zalmnorm (Beetsma en Gradus, 2019). De structurele balans van de overheid, de balans gecorrigeerd voor de conjunctuur en eenmalige uitgaven, is in enkele jaren tijd fors verslechterd, en niet alleen door corona.

Derde steunpakket

Voor het derde coronasteunpakket is ervoor gekozen om het bestaande pakket in belangrijke mate voort te zetten. De loonkostensubsidie blijft de komende negen maanden grotendeels in tact en de bijdrage voor werkgevers wordt slechts mondjesmaat opgehoogd. Nog steeds zijn er geen algemene afspraken gemaakt over een loonoffer van werknemers. Alleen bij overeenstemming met de vakbonden is dit mogelijk, maar FNV horeca heeft eerder laten weten daar niet aan mee te werken.

De totale rijksuitgaven stijgen volgend jaar met ruim 11 procent. Overigens gaat het hierbij niet alleen om coronagerelateerde uitgaven, zoals oplopende werkloosheidsuitkeringen en het doortrekken van het steunpakket, maar het budget aan Justitie en Veiligheid wordt met maar liefst 7 procent opgehoogd. Alleen het onderwijs profiteert amper.

De regeling is vooral gericht op het in stand houden van werkgelegenheid. Het kabinet had beter een substantieel deel van de middelen kunnen besteden aan bij- of herscholing, waarvoor veel werknemers tijd hebben door de teruggelopen activiteit. Door deze gemiste kans wordt mismatch op de arbeidsmarkt die ook voor de crisis al bestond in stand gehouden. Bij de gezondheidszorg worden mensen uit het buitenland gehaald, maar mensen die hier ontslagen worden en eventueel geschikt zijn voor dit werk worden onvoldoende geactiveerd.

Distributief beleid

Al jaren geeft Nederland een substantieel deel van haar collectieve uitgaven uit aan herverdeling zoals via de zorg, sociale zekerheid en overdrachten aan bedrijven. Voor de crisis in 2008 werd minder dan 20 procent van het bbp aan zorg, sociale zekerheid en overdrachten uitgegeven. Volgend jaar zal dit volgens de Macro-Economische Verkenning van het CPB 26,5 procent zijn, slechts enkele procentpunten onder het hoogste niveau aller tijden begin jaren tachtig. Indertijd groeide het inzicht dat het beslag van de overheid te groot was, ook omdat de collectieve lasten die nodig waren om deze te financieren te zeer de economie verstoorden. Distributief beleid gaat bij gegeven belastingopbrengsten bovendien ten koste van groeibevorderende uitgaven in kennis en infrastructuur. Dit terwijl vriend en vijand het er over eens dat het groeivermogen van de Nederlandse economie omhoog moet. Het kabinet trekt de komende 5 jaar € 20 miljard uit voor investeringen die bijdragen aan economische groei. De miljarden voor dit nieuw opgerichte Nationaal Groeifonds zijn a priori welkom, maar veel hangt af van de uiteindelijke vormgeving, zoals eerdere ervaring laat zien. Het Fonds Economische Structuurversterking, in 1995 opgericht, werd uiteindelijk een grabbelton van ‘hobby’-projecten. Zo werden uit het fonds gratis schoolboeken betaald, die weinig met systematische investeringen in de economie van doen hebben. Ook reguliere uitgaven kregen ook onder het mom van “investeringen” financiering.

Focus op groei

Het zal de komende jaren erop aan komen het accent binnen de begroting te verleggen van herverdeling naar groei, en de vele ondoelmatigheden in de begroting aan te pakken. Van subsidies is lang niet altijd het effect helder en soms zijn ze zelfs contraproductief. De Algemene Rekenkamer wijst hier bij herhaling op. Een voorbeeld zijn subsidies voor de aanschaf van elektrische auto’s. De CO2 reductie wordt tegen hoge kosten bereikt, terwijl de extra vraag naar deze auto’s producenten de ruimte geeft om hun prijzen te verhogen. Daarnaast is de CO2 reductie onduidelijk, omdat niet de hele productieketen van dit type auto’s en opgewekte elektriciteit worden meegenomen. Ook bij het openbaar bestuur zijn bezuinigingen in een volgende kabinetsperiode noodzakelijk. Het aantal ambtenaren is fors aan het oplopen, terwijl gemeenten klakkeloos worden gecompenseerd voor extra uitgaven zonder te kijken hoe zij hun processen efficiënter kunnen inrichten. Extra overheidsinvesteringen en uitgaven aan het onderwijs, die de productiviteit moeten aanjagen, moeten dan ook gevonden worden door andere overheidsuitgaven te beperken.

Referenties

R. Beetsma, R. Gradus (2019), “Zalmnorm moet ankerpunt blijven van begrotingsbeleid van huidige kabinet”, Het Financieele Dagblad, 27 september.

J. de Haan, L. Hoogduin (2020), “Verstandig begrotingsbeleid vraagt om Zalmnorm en tekortregel”, te verschijnen in ESB.

Raad van State (2020). Nader Rapport: De Miljoenennota voor het jaar 2021.