We praten al meer dan 15 jaar over het versimpelen van belastingen en toeslagen. Waarom lukt het niet?

Onvoorspelbaar inkomen drijft burgers tot wanhoop

Burgers hebben te maken met vele inkomensregelingen die nauw met elkaar samenhangen. Daardoor begrijpen zij niet hoe hun netto-inkomen wijzigt wanneer ze meer gaan werken of hun situatie anderszins verandert (Staat van de Uitvoering, 2024). Ook de betrokken overheidsdiensten overzien dat niet. De regelingen moeten voorkomen dat burgers onder een sociaal minimum uitkomen, maar blijven deels ongebruikt, uit onwetendheid of wantrouwen. Veel burgers zijn in de knel gekomen doordat ze toeslagen terug moeten betalen.

De publieke dienstverleners die de regelingen uitvoeren (UWV, SVB, Belastingdienst, Dienst Toeslagen en gemeenten) melden al jaren dat de regels te complex zijn geworden en niet meer aansluiten op de leefwereld en de leefvormen van burgers. Burgers zijn niet alleen meer alleenstaand of gehuwd, er zijn inmiddels 21 leefvormen ontstaan die invloed hebben op de hoogte van de AOW. Ook fiscale regels werken dusdanig op elkaar in, dat het inkomen voor burgers onduidelijk en onzeker is, blijkt uit onderzoek van de Kafkabrigade (2024). Zo is de marginale belastingdruk voor mensen die toeslagen ontvangen heel hoog, waardoor ze nauwelijks iets overhouden van een extra gewerkt uur. De kosten en hoeveelheid menskracht die nodig zijn om de schades te herstellen zijn enorm.

Burgers zijn niet alleen meer alleenstaand of gehuwd, er zijn inmiddels 21 leefvormen ontstaan die invloed hebben op de hoogte van de AOW. Ook fiscale regels werken dusdanig op elkaar in, dat het inkomen voor burgers onduidelijk en onzeker is.

Zonder fundamentele vereenvoudiging liggen meer affaires in het verschiet. Dit alles heeft grote invloed op burgers. De Inspectie Belasting Toeslagen en Douane (2023) schreef: ‘Nog indrukwekkender is de ontreddering die ik zag bij mensen aan tafel van sociaal raadslieden. Juist daar besef je het verschil tussen de leefwereld van mensen en de complexe stelsels van fiscaliteiten en toeslagen.’ In het boek ‘Armoede uitgelegd aan mensen met geld’, beschrijft Tim ‘S jongers (2024) deze leefwereld nauwgezet: ‘Arm zijn is een fulltimebaan. Mensen zijn heel druk met alle overheidsmaatregelen… Veel maatschappelijke organisaties zijn als armoedetayloristen uitgegroeid tot een verlengstuk van het verkeerde overheidsbeleid. Het is ingericht op monoproblemen: voor elk probleem een eigen loket, aanmeld procedé, formulier en oplossing.’

Het stelsel heeft nog een ander nadeel, namelijk dat alleen-wonen wordt gestimuleerd door kortingen op AOW, huurtoeslag en bijstand. Dat stelt Johan Remkes in zijn essay ‘De waarde van wonen’ (2024). Hij noemt het een straf op samenwonen.

Het zou eenvoudig kunnen zijn: je moet geld betalen aan de overheid, of je ontvangt geld. De bedoeling is dat mensen uiteindelijk boven het bestaansminimum uitkomen. Maar dat lukt alleen wanneer zij alle landelijke en lokale regelingen weten te vinden en benutten. Om dat te bereiken, zijn gemeenten nu samen met het Inlichtingenbureau bezig om vast te stellen wie recht heeft op een Individuele Inkomenstoeslag (Binnenlands Bestuur, 2024). Nogal omslachtig.

De overheid heeft een Rube Goldberg-machine ontwikkeld, een opstelling waarbij eenvoudige onderdelen in een complexe volgorde samenwerken om een simpel doel te bereiken — maar op de meest omslachtige manier. Iets veranderen in een Rube Goldberg-machine is moeilijk, omdat alles met elkaar samenhangt en de gevolgen van een wijziging niet zijn te overzien. Datzelfde geldt voor het digitaliseren van het systeem. Dat verklaart ook dat we hiermee maar weinig voortgang boeken. Al sinds 2009 zijn er talloze rapporten uitgebracht met vereenvoudigingen, maar het komt niet verder.

Figuur 1. Een Rube Goldberg-machine om geld te innen of uit te keren.

Kleine successen tussen grote (onopgeloste) problemen

De publieke dienstverleners rapporteren jaarlijks in hun Stand van de Uitvoering over de knelpunten die zij ervaren en de voortgang bij het afhandelen daarvan. Voor de Staat van de Uitvoering van 2024 analyseerden we 66 standen van de uitvoering: 1500 bladzijden in totaal. Daaruit blijkt dat de voortgang ten aanzien van knelpunten beperkt is.

De voortgang beperkt zich tot individuele regels en het vergemakkelijken van zaken, bijvoorbeeld:

• Sociale Verzekeringsbank (SVB) en Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ): automatisch toekennen van dubbele kinderbijslag bij een WLZ-indicatie (Wet langdurige zorg).
• Belastingdienst: statusbalk toegevoegd voor de reactietijd bij het afhandelen bezwaren.
• Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV): 4 van de 21 knelpunten uit voorgaande jaren zijn opgelost.

Voorlopers als SVB, UWV en de Belastingdienst melden relatief kleine successen bij het oplossen van knelpunten tussen grote problemen. Fundamentele problemen blijven onopgelost.

Ondertussen neemt de urgentie toe. Het UWV kwam in september 2024 in het nieuws aangezien er al vele jaren problemen zijn met de berekening van WIA-uitkeringen en later ook met de Wajong-uitkeringen. Interessant is dat UWV in haar knelpuntenbrief van juni 2021 de politiek en beleidsmakers wel informeerde over de complexe regelgeving: ‘Uiteindelijk lukt het vaak nog wel om de complexe regels geautomatiseerd uit te voeren, maar ook UWV-medewerkers zijn niet altijd meer in staat om te doorgronden, laat staan toe te lichten of uit te leggen, hoe bijvoorbeeld een hoogte van een uitkering tot stand is gekomen.’ Dit raakt aan de kern van de complexiteit, namelijk dat het huidig stelsel van inkomen en sociale zekerheid voor burgers, baliemedewerkers, bestuurders en de politiek niet meer te begrijpen is.

Voorlopers als SVB, UWV en de Belastingdienst melden relatief kleine successen bij het oplossen van knelpunten tussen grote problemen. Fundamentele problemen blijven onopgelost.

Kijkend naar definities van complexiteit wordt dit begrip uitgelegd als een eigenschap van systemen waarin een groot aantal onderdelen interacteert op manieren die gedecentraliseerd en vaak niet-lineair zijn, wat leidt tot gedrag dat niet eenvoudig is af te leiden uit het gedrag van de individuele onderdelen (Mitchell, 2009). Deze systemen kunnen onvoorspelbaar reageren op kleine veranderingen in afzonderlijke delen. Simon (1962) stelt dat complexe systemen vaak bestaan uit kleinere, relatief autonome subsystemen die samen een groter geheel vormen. Volgens Morin (2008) is het zaak om tot een rijkere en meer geïntegreerde benadering van de realiteit te komen. Een meer fundamentele aanpak, door het vraagstuk integraal te bekijken. Dat kan, wanneer we teruggaan naar de bedoeling: het bieden van een vangnet, van zekerheid, het sociaal minimum.

Oproepen tot een fundamentele aanpak

Zowel de Belastingdienst als UWV roepen op tot een fundamentele aanpak van de problemen, over de verschillende beleidsterreinen heen. Voor burgers gaat het uiteindelijk gewoon om geld. Maar de overheid heeft dit in kokers en bestuurslagen georganiseerd, waardoor de burger met vele diensten en ambtenaren te maken heeft: de Belastingdienst, UWV, SVB, Toeslagen, 340 gemeenten met verschillende regelingen. Het beleid wordt daarnaast gemaakt door vijf ministeries: Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Financiën, Binnenlandse Zaken, Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCenW). In totaal werken tienduizenden ambtenaren in het inkomensdomein. Een aantal dat jaarlijks groeit, deels ook door de toenemende noodzaak van hersteloperaties. Het is vooral de samenhang tussen de verschillende regels die voor problemen zorgen, zo blijkt ook uit oproepen van de Belastingdienst en UWV.

Belastingdienst (2023): ‘Het overgrote deel van de voorstellen van de Belastingdienst voor meer vereenvoudiging richt zich op afzonderlijke wet- en regelgeving. Op het grotere geheel hebben dit soort voorstellen vaak maar beperkt effect. De wijze waarop wetten en regels op elkaar inwerken, heeft voor burgers een groter effect. Dit pleit voor een interdepartementale benadering.’

UWV (2023) bevestigt dit en voegt eraan toe: ‘Het gaat om botsingen tussen het sociale zekerheidstelsel, fiscaliteit, arbeidsrecht,... Er is een programmadirectie bij SZW in oprichting om vereenvoudigingen nader vorm te geven…Ondanks de grote inzet leiden veel van de werkzaamheden niet op korte termijn tot concrete oplossingen...’

Waarom het blijft steken

Sinds 2009 zijn er diverse rapporten verschenen, zoals een aantal Interdepartementaal Beleidsonderzoeken, die wijzen op de noodzaak van een eenvoudiger stelsel. De IBO-rapporten presenteren vele beleidsopties, maar geven geen advies. Het rapport uit 2024 bevat bijvoorbeeld 18 opties, met allerlei combinatiemogelijkheden. Het IBO-rapport van 2019 omvat uiteindelijk 37 beleidsopties en deze zijn samengevat tot zes beleidspakketten in het IBO-rapport van 2020. Bij elke optie worden nadrukkelijk de voordelen, maar vooral ook de nadelen benoemd. De weging daarvan wordt aan de politiek overgelaten. Het gebrek aan eenduidig ambtelijk advies zorgt ervoor dat beleidsmakers in een cirkel van rapporten en vragen blijven hangen.

Het gebrek aan eenduidig ambtelijk advies zorgt ervoor dat beleidsmakers in een cirkel van rapporten en vragen blijven hangen.

Dit probleem dat het al 15 jaar niet verder komt werd in 2023 erkend door leden van de parlementaire enquêtecommissie Toeslagen. “Iedereen ziet dat er iets moet gebeuren. En toch blijft het steken. Hoe kan dat?” Dhr. Slootweg, lid van de parlementaire enquêtecommissie Toeslagen, stelt deze vraag aan Sander Veldhuizen, hoofd Beleid bij het Ministerie van Financiën. Slootweg wijst naar de stapel rapporten op zijn bureau. Het is de opbrengst van 14 jaar onderzoek, IBO-rapporten en andere onderzoeken die sinds 2009 door departementen zijn uitgebracht over het afschaffen van de Toeslagen en het vereenvoudigen van het Belastingstelsel. Veldhuizen legt daarop uit dat elk ministerie haar eigen instrument wil houden, wat een fundamentele oplossing in de weg staat.

Veldhuizen: “Wat niet meehelpt is dat ambtelijk de problemen worden benadrukt. Je moet tenminste beginnen met de kinderopvangtoeslag en de zorgtoeslag. … Het ministerie van VWS is daar zacht gezegd geen voorstander van. Dus als er een vraag in de Kamer wordt gesteld, worden ook de nadelen beschreven. Laat ik het zo formuleren. Iedere grote wijziging heeft ook risico’s voor de uitvoering. Want er gaat altijd iets mis in de eerste jaren. En als je een ander stelsel neerzet heeft dat ook inkomenseffecten.” Slootweg: “Kunt u aangeven wat het Kabinet Rutte met de beide IBO-rapporten heeft gedaan?” Veldhuizen: “Niets mee gedaan.” … “Heel onbevredigend”.

Daarnaast worden politici niet in het onderzoek betrokken. Omdat vereenvoudiging linksom of rechtsom pijn gaat doen voor specifieke groepen mensen, is het juist van belang politici al aan de voorkant in de worsteling te betrekken.

Terughoudendheid in de driehoek

In de afgelopen jaren hebben we vanuit de Staat van de Uitvoering onderzoek gedaan naar de oorzaken van het uitblijven van voortgang. We hebben dit gedaan door het analyseren van de Standen van de Uitvoering, rapporten, reflectiebijeenkomsten, expertsessies en besprekingen. Hieronder de oorzaken voor verschillende partijen in de driehoek, uitvoering, beleid en politiek.

Bij de uitvoering is men terughoudend met het formuleren van alternatieve beleidsopties. Desgevraagd geeft men aan niet op de stoel van beleid te willen gaan zitten. Hoewel we in de Standen lezen over knelpunten en zelfs oproepen tot fundamentele vereenvoudiging, zien we dus geen concrete voorstellen daartoe. En ook geen organisatieoverstijgende plannen die zijn opgesteld samen met de andere publieke dienstverleners in hetzelfde domein.

Ook in de beleidskringen is sprake van terughoudendheid. Topambtelijk ontbreekt iemand die er een klap op kan geven. Dat maakt dat departementale belangen zwaar wegen en een echte oplossing in de weg zitten. Wat men verder aangeeft, is dat bij elke vereenvoudiging er altijd een groep burgers is die erop achteruit zal gaan, tenzij we als geheel meer investeren in het stelsel.

Tenslotte de politiek. Dit dossier is ambtelijk sterk verkokerd, wordt door een veelheid van organisaties uitgevoerd en heeft altijd inkomenseffecten, waardoor er sterke politieke leiding nodig is om het verder te brengen. Anders dus dan bij de IBO-rapporten, die zonder politieke leiding tot stand komen. Sinds kort zien we hier hoopgevende ontwikkelingen, zoals de recente Kamerbrief over een Hervormingsagenda inkomensondersteuning (2024). Deze brief vliegt het vraagstuk in ieder geval breed aan. De vraag is nog wel of dat ook voor de oplossingen gaat gelden.

Maar er zijn oplossingen!

Het probleem is niet dat er geen oplossingen zijn, maar dat er geen keuze gemaakt wordt. Er zijn inmiddels vele rapporten met doorgerekende oplossingen. Centrale idee achter de meest fundamentele oplossingen is dat de huidige inkomensverdeling op een veel eenvoudiger manier weliswaar niet exact nagebootst, maar wel benaderd kan worden. Veel mensen ontvangen toeslagen, maar betalen ook belasting. Dat kan veel eenvoudiger. Een interessante oplossing is om de toeslagen af te schaffen en dit geld te verdelen via het belastingstelsel. Dat is kern van de twee oplossingen, die zijn aangedragen door het Instituut voor Publieke Economie en SEO Economisch Onderzoek.

Het probleem is niet dat er geen oplossingen zijn, maar dat er geen keuze gemaakt wordt [...] Centrale idee achter de meest fundamentele oplossingen is dat de huidige inkomensverdeling op een veel eenvoudiger manier weliswaar niet exact nagebootst, maar wel benaderd kan worden.

Het Instituut voor Publieke Economie heeft in het artikel ‘Zo komen we van de toeslagen en de heffingskortingen af’ (ESB, april 2023) geprobeerd om de huidige inkomensverdeling te benaderen via een veel eenvoudiger systeem, waarbij de toeslagen worden afgeschaft. Daartoe worden de toeslagen en heffingskortingen vervangen door één inkomensonafhankelijke toelage en een uitbreiding van de belastingschijven.

In ESB hebben Van Vuuren en Van Berkel van SEO (2024) eveneens laten zien dat het mogelijk is om de huidige inkomensverdeling op veel eenvoudiger wijze te benaderen. Zij kiezen voor een iets andere route. Een verhoging van het minimumloon gecombineerd met een hoge heffingskorting die de huur- en zorgtoeslag, de arbeidskorting en de algemene heffingskorting vervangt. Dit maakt inkomensondersteuning eenvoudiger en transparanter. Het leidt bovendien tot minder niet-gebruik en zorgt dat werken voor middeninkomens meer loont. Nadeel is dat de werkgeverslasten stijgen en op een of andere manier gecompenseerd moeten worden. Inkomenseffecten treden vooral op bij huishoudens die heel veel of heel weinig gebruiken van een bepaalde voorziening. Maar burgers weten dan wel waar ze aan toe zijn.

In een artikel in maart 2024 op Me Judice benadrukt IPE: ’Alle alternatieven zijn inmiddels bedacht en uitgewerkt. Er is een politieke keuze nodig’. Er is volgens hen bovendien noodzaak tot grondige hervormingen, om nieuwe schandalen te voorkomen. Dat bleek getuige de problematiek bij UWV geen loze kreet.

Oud-topambtenaar Bernard ter Haar verwoordt de status quo in een interview op Platform Overheid (november 2024) als volgt: ‘Deze hete aardappel van de toeslagen maakt iedereen echt knettergek en leidt tot een enorme schuldenproblematiek. Dus of de uiteindelijke oplossing nou een heffingskorting met verzilveringsoptie is of een negatieve inkomstenbelasting of een huishoudtoeslag of juist de individualisering van de inkomensondersteuning… Er moet iets gebeuren. Je moet het geheel in beeld brengen en zeggen: dit gaan we nu zo doen.’

Conclusie 

Hoewel het voor de burger gewoon inkomen is, wordt tot dusver vooral gewerkt aan verkokerde instrumenten: zorgtoeslag, huurtoeslag, kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget, belastingen, …. De interactie daartussen maakt het voor burgers en uitvoerders niet meer te volgen.

We constateren dat het al 15 jaar niet lukt om het toeslagenstelsel af te schaffen en het belastingstelsel fundamenteel te vereenvoudigen. Politiek, beleid en uitvoering zitten vast in hun rol. Daardoor wordt er niet écht samengewerkt, maar worden eigen beleidsinstrumenten (huurtoeslag, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag) beschermd. Doordat zoveel organisaties eraan werken, is het niet alleen een verkokerd en complex, maar ook een onveilig terrein geworden. Belangen van individuele organisaties spelen een dermate grote rol, dat veel ideeën op voorhand smoren. 

Fundamentele vereenvoudiging voor burgers is echter alleen mogelijk, wanneer alle actoren zich realiseren dat vasthouden aan bestaande instrumenten een Rupe Goldberg machine heeft opgeleverd. Een toekomstbestendig bouwwerk vraagt om één architectuur en bouwtekening, om een grote gemeenschappelijke tuin. Voor een echt fundamentele verandering is een aanpak nodig, waarbij alle creativiteit ook buiten de traditionele beleidsarena wordt aangeboord. Daarbij moet het geheel van regelingen worden beschouwd, inclusief gemeentelijke regelingen.

Terug naar de bedoeling: het bieden van een vangnet, zekerheid. De oplossing ligt in het zo goed mogelijk benaderen van de huidige inkomensverdeling, op basis van (veel) minder maatstaven. Dat blijkt te kunnen, vooral wanneer veel regelingen worden samengevoegd, maar leidt altijd tot inkomenseffecten voor specifieke groepen. Dat vereist politieke keuzen. De eerste doorrekeningen liggen er, maar om tot het uiteindelijke model te komen vereist dat nauwe afstemming met publiek dienstverleners en beleidsmakers. De succesvolle samenwerking rond het bundelen van de Rijksincasso kan daarbij als voorbeeld dienen. En ook in coronatijd is het in nauwe samenwerking tussen politiek, beleid en uitvoering gelukt om eenvoudige en uitvoerbare financiële regelingen tot stand te brengen. Het goede nieuws: er liggen niet alleen problemen op tafel, maar inmiddels zijn er ook oplossingen aangedragen en zelfs doorgerekend. Het is tijd om daarmee aan de slag te gaan.

Referenties

Binnenlands Bestuur. (2024, 8 november). Gemeente Arnhem en Inlichtingenbureau bundelen krachten tegen armoede.

Jasper J. van Dijk, “Hervorming toeslagen: ‘’Alle alternatieven zijn inmiddels bedacht en uitgewerkt. Er is een politieke keuze nodig”, Me Judice, 29 maart 2024.

Jongers, Tim’s (2024), Armoede uitgelegd aan mensen met geld, de Correspondent, 2024.

Knelpuntenbrief 2023 UWV.

Knelpuntenbrief IBTD, januari 2023.

Ministerie van Financiën. (2009). Interdepartementaal Beleidsonderzoek Vereenvoudiging Toeslagen.

Ministerie van Financiën. (2019). Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toeslagen: Deel 1.

Ministerie van Financiën. (2020). Interdepartementaal Beleidsonderzoek Toeslagen: Deel 2.

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2024, 19 november). Kamerbrief Hervormingsagenda inkomensondersteuning.

Mitchell, Melanie, Complexity A Guided Tour , New York, 2009.

Morin, E. (2008). On complexity. Hampton Press.

Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening. (2023, 26 september). Verhoor van Sander Veldhuizen. Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Remkes, J. (2024, 15 februari). De waarde van wonen. Binnenlands Bestuur.

Simon, H. A. (1962). The architecture of complexity. Proceedings of the American Philosophical Society, 106(6), 467-482.

Stand van de Uitvoering Belastingdienst 2023.

Van Berkel, K., & Van Vuuren, D. (2024). Hogere heffingskorting kan toeslagen vervangen. Economisch Statistische Berichten, 109(4833), 214-217.

Widlak, A. (2024). Belasting onbekend. Stichting Kafkabrigade.