Bos zeilt te scherp aan de wind en maakt teveel water

De rekenmeesters van het CPB laten zien dat de begrotingsoverschotten volledig zijn geflatteerd door incidentele meevallers vanwege de conjunctuur en de gasbaten. Daar mag het begrotingsbeleid niet op worden beoordeeld. Het zijn zaken waar de regering nauwelijks invloed op heeft en bovendien geen structurele financieringsbron zijn voor de overheidsuitgaven. Conjuncturele mee- en tegenvallers middelen uit over de tijd. En met de verkoop van gas wordt het overheidsvermogen gestaag uitgehold, waardoor de overheidsfinanciën structureel verslechteren.

Het gewone begrotingstekort is vertekend door de gunstige conjunctuur en incidentele meevallers. Ondanks de forse groeivertraging in 2009 vertoont de Nederlandse economie nog steeds grote trekken van hoogconjunctuur. De arbeidsmarkt is gespannen met 238.000 vacatures in 2008. En de inflatie is hoog met meer dan 3% in 2009. Bovendien zijn 2007 en 2008 economisch vette jaren geweest waardoor belastingopbrengsten nog vertraagd binnenstromen. Daarnaast profiteert de overheid in 2009 eenmalig van de terugstorting van EU-afdrachten.

Het structurele begrotingstekort is voor de conjunctuur en incidentele effecten geschoond. Het CPB vindt – in tegenstelling tot de Miljoenennota – helemaal geen overschotten, maar structurele tekorten: -0,5% bbp in 2007, 0% in 2008 en -0,4% bbp in 2009 (zie ook figuur 1).De toegepaste conjuncturele aanpassing kent grote onzekerheden omdat niet goed van tevoren kan worden voorspeld hoe groot de invloed van de conjunctuur zal zijn. Maar zelfs met deze kanttekening begint de afspraak uit het coalitieakkoord – om in 2011 met een structureel overschot van 1% bbp te eindigen – ver uit zicht te raken.

Figuur 1: EMU-saldo Nederland, 1994-2009

Bron: CPB

De sterk oplopende gasbaten maskeren eveneens de ontwikkeling van het begrotingssaldo. De toename van de gasbaten kan de gehele toename van het financieringsoverschot verklaren: een stijging van 1% bbp tussen 2007 en 2009. Die gasbaten verzieken daarmee danig het beeld van het gevoerde begrotingsbeleid.

Het zogenaamde robuuste financieringstekort corrigeert het normale financieringstekort niet alleen voor de conjunctuur maar ook voor de gasbaten. Het geeft daarmee de beste indicatie van het gevoerde begrotingsbeleid. Zoals de grafiek ook laat zien, verslechtert het robuuste financieringstekort fors: van -1,2% bbp in 2007 en 2008 naar -2,1% in 2009. Conclusie: de gezondheid van de overheidsfinanciën neemt af onder Balkenende-IV. Als alle conjunctuur- en gasmeevallers waren gebruikt voor tekortreductie, zou het financieringsoverschot in 2009 2,2% bbp zijn geweest. Ongeveer 5 mrd aan meevallers wordt dus in 2009 uitgegeven.

De verslechtering van de overheidsfinanciën komt onder andere door de koopkrachtreparatie. De regering besteedt in 2009 2½ miljard aan belastingverlaging: het schrappen van de BTW-verhoging, de verlaging van de WW-premies en een eenmalige verlaging van de ziektenkostenpremies. De oppositie tettert dat het allemaal onvoldoende is, ten onrechte. Door de inflatie worden we structureel armer. Dat moeten we accepteren, want de overheid kan niets aan doen aan de hogere prijzen. De laagste inkomens kunnen eventueel worden ontzien, maar uitgerekend die groepen komen er nogal bekaaid vanaf.

In 2009 wordt het koopkrachtverlies in de private sector op de collectieve sector afgewenteld. Dat wordt in 2010 en 2011 grotendeels teruggedraaid met zo’n 2 mrd aan lastenverzwaringen. De koopkrachtreparatie geeft dus slechts uitstel van koopkrachtverlies, geen afstel.

Vanwege de hoge inflatie bestaat terechte angst voor een loon-prijsspiraal, waarbij werknemers en werkgevers de hogere prijzen op elkaar proberen af te wentelen. Lastenverlaging kan averechts uitpakken als de economie tegen capaciteitsrestricties aanloopt. De overheid jaagt namelijk de bestedingen aan en versterkt daarmee de spanningen op de arbeidsmarkt. De loonkosten en inflatie zullen dan toenemen. Het gevaar van een loon-prijsspiraal is dan ook niet geweken. De lastenverlichtingen vergroten echter ook het arbeidsaanbod en zorgen voor loonmatiging. Daardoor nemen capaciteitsproblemen en het gevaar op een loon- prijsspiraal af. Het netto effect is ongewis.

De koopkrachtreparatie is ook vrij riskante korte-termijn politiek. Het zuur moet na 2009 komen met lastenverzwaringen, onder andere via hogere ziektenkostenpremies. Maar de vraag is of de regering de politieke moed heeft om in de aanloop van de verkiezingen de lasten te verzwaren terwijl het economisch tij tegenzit en ze lage waarderingscijfers scoort.

De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange-termijn verslechtert ook. Dat is wederom in tegenstelling wat de Miljoenennota ons voorhoudt. Houdbaarheid betekent dat op lange termijn voldoende geld in kas komt om alle overheidsvoorzieningen te kunnen blijven betalen. De houdbaarheidswinst van de maatregelen die de regering neemt (0,65% bbp), zoals de ‘Bosbelasting’, vervliegt al tijdens deze kabinetsperiode door forse verslechteringen van het robuuste financieringstekort, zo bleek al uit de Actualisatie Economische Verkenning 2008-2011 van het CPB. Netto deed de regering dus niets aan houdbaarheidsverbetering. Echter, ten opzichte van de Voorjaarsnota verslechtert het robuuste saldo in 2009 met nog eens 0,7% bbp. De regering maakt 0,3% bbp daarvan weer goed met hogere lasten na 2009 en 0,1% bbp extra winst van de Bosbelasting. Maar zo’n 2 mrd (0,3% bbp) aan extra houdbaarheidswinst is dus minimaal nodig om te voorkomen dat de vergrijzingslast door toedoen Balkenende-IV niet groter wordt. Dat kan door extra te bezuinigen of de belastingen te verhogen, maar ook met maatregelen na 2011, zoals langer doorwerken.

Daarnaast heeft Bos een mazzeltje door de onverwacht harde stijging van de inflatie. Dat zorgt voor zo’n 2 mrd extra budgettaire ruimte in 2009. Dat komt omdat de uitgavenplafonds ruwweg stijgen met de inflatie. Maar de stijging van de uitgaven aan salarissen en uitkeringen blijft daarbij achter. De ambtenaren en de uitkeringsgerechtigden betalen met een lagere groei van hun reële inkomen voor de budgettaire overschrijdingen bij de kinderopvang, de wijken en de zorg. Die dekking kan fragiel zijn als de inflatie onverwacht lager uitvalt, bijvoorbeeld als de olieprijzen dalen. Maar de regering is ook afhankelijk van de looneisen van de vakbonden. Die moeten met loonmatiging niet alleen een loon-prijsspiraal voorkomen, maar ook het budgettaire kader handhaven zodat er voldoende dekking blijft om alle uitgaventegenvallers op te vangen.

De regering zegt dat de verlaging van de WW-premies niet doorgaat als de lonen niet worden gematigd. Tegelijkertijd vragen de vakbonden om koopkrachtbehoud. Het is een Catch-22 tussen overheid en bonden die alleen goed kan aflopen als iedereen het hoofd koel houdt. Zo niet, dan kan het desastreus uitpakken: lagere groei, hogere werkloosheid en wanorde in de overheidsfinanciën.

De huidige economische situatie vraagt om structurele hervormingen. Helaas blinkt Balkenende-IV daar niet in uit. Structurele hervormingen in de sociale zekerheid en arbeidsmarkt blijven urgent om op korte termijn de capaciteitsbeperkingen in de economie te verminderen. Op lange termijn dreigt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verslechteren. Jongeren moeten daarom worden voorbereid op een hogere pensioenleeftijd. Maar voorkomen moet worden dat de jongeren onevenredig opdraaien voor de lasten van de vergrijzing. De regering verdient alle lof voor het begin met de fiscalisering van de AOW-premies. Maar het is nog te weinig en rijkelijk laat. De winst van de fiscalisering wordt teveel aan de ouderen teruggegeven met de doorwerkbonus. Nu al moet aangekondigd worden dat welvarende ouderen straks meer gaan bijdragen aan de financiering van de AOW en de gezondheidszorg.

‘Ondanks dat Nederland er goed voorstaat, vergt de huidige economische situatie stuurmanskunst van het kabinet...’ Dat schrijft Minister Bos in de Miljoenennota. Gezien de spanning op de arbeidsmarkt en de turbulentie in de economie gaan de golven hoog. De regering zeilt met het budgettaire beleid te scherp aan de wind. Het financiële schip maakt daardoor teveel water, maar stuurman Bos doet vooralsnog alsof er weinig loos is. Hij neemt risico’s – budgettair, economisch en politiek – en zal vermoedelijk in 2011 financieel gehavend de haven bereiken.