De spagaat van het Centraal Planbureau

De spagaat van het Centraal Planbureau image

Afbeelding ‘split’ van Judy van der Velden (CC BY-NC-ND 2.0)

24 dec 2010 |
Het afgelopen jaar – in oktober om precies te zijn – vierde het CPB zijn 65-jarig bestaan. Een mooi moment om even bij de geschiedenis ervan en de huidige stand van zaken stil te staan. Dat gebeurde in bijzijn van koningin Beatrix en de kersverse minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Maxime Verhagen, die onder meer het goede nieuws bracht dat andere EU-landen het voorbeeld van het CPB gaan kopiëren en vergelijkbare instellingen gaan oprichten. Het laat zien hoe belangrijk het CPB is geworden in het politieke krachtenveld – maar is dat ook terecht?

Geschiedenis: een ‘linkse hobby’

Toen het CPB in 1945 werd opgericht, werd het algemeen gezien als een ‘linkse hobby’ van de juist aan de macht gekomen sociaal-democratie, meer in het bijzonder van minister van economische zaken Hein Vos en van Jan Tinbergen, de toonaangevende econoom van links. Vos en Tinbergen hadden in de jaren dertig samengewerkt aan het ‘Plan van de Arbeid’, dat een oplossing had moeten bieden voor de massawerkloosheid van deze dagen. In dit kader had Tinbergen zijn beroemde eerste macro-economische model ontwikkeld, waarmee hij de werkgelegenheidseffecten van een sterke toename van de overheidsbestedingen (de kern van het Plan van de Arbeid) had geschat.

Op dit gedachtegoed bouwde het in 1945 opgerichte instituut voort, maar het had grote moeite om dit in politiek Den Haag geaccepteerd te krijgen. De verschillende bij economisch beleid betrokken ministeries en diensten vreesden inmenging op hun terrein en daardoor verlies aan prestige en invloed en bejegenden het nieuwe instituut, ondanks de grote kwaliteiten van de eerste directeur Tinbergen, met de nodige argwaan. De naam van het instituut, waarin de gedachte van centrale planning centraal leek te staan, vergrootte deze problemen nog eens. Dit werd er niet beter op toen Hein Vos als minister van Economische Zaken na de verkiezingen van 1946 moest plaatsmaken voor een minister van katholieke komaf, Huysmans, die geen enkele sympathie kon opbrengen voor het achterliggende gedachtegoed. Kenmerkend is dat het CPB geen enkele rol speelde in de voorbereiding en de uitvoering van het industrialisatiebeleid dat onder diens opvolger Van den Brink vanaf 1949 tot stand kwam, waarin wel degelijk plannen voor de industrialisatie van Nederland in de komende jaren werden gepresenteerd. Maar het instituut werd niet afgeschaft, hoewel Huysmans met deze gedachte lijkt te hebben gespeeld. Iets afschaffen is echter in Den Haag nu eenmaal veel lastiger dan iets oprichten.

Het Planbureau begon geleidelijk aan zich in te vechten in de politieke verhoudingen. Daarbij werd ze geholpen door de oprichting van de Sociaal Economische Raad (in 1950), waarin de directeur van het CPB zitting nam, en meteen zeer invloedrijk was. Tinbergen was, bijvoorbeeld, de belangrijkste bron van inspiratie van het bekende advies van de SER uit 1951 waarin de doelstellingen van het sociaal-economisch beleid werden vastgelegd. Later zou dit lijstje bekend worden als de ‘magische vijfhoek’ – het betrof de doelstellingen: een optimale economische groei, volledige werkgelegenheid, een evenwichtige betalingsbalans, een stabiel prijsniveau en een redelijke inkomensverdeling.

Maar de belangrijkste oorzaak van het geleidelijke succes van het CPB was dat het een ambitieus wetenschappelijk onderbouwd programma had, dat goed aansloot bij de ‘modernistische’ tijdgeest. Het begon, gesteund door de verdere ontwikkeling van de macro-economische theorievorming, de opkomst van de econometrie en de modellenbouw, de Nederlandse economie systematisch in kaart te brengen en voorspellingen te doen over de nabije en wat verdere toekomst. Daarmee hoopte men een betere greep te krijgen op de effecten van beleidsmaatregelen, die steeds vaker ‘doorgerekend’ werden, waarvoor steeds complexere modellen noodzakelijke waren. Dit maakte het ook mogelijk om uitspraken te doen over de interne consistentie van beleidsmaatregelen die soms door verschillende ministeries werden voorgesteld. Ook in de politiek werd dit in toenemende mate als een probleem ervaren, en stappen die leiden tot meer ambtelijke coördinatie van beleid (zoals de oprichting van de REA – Raad van Economische Aangelegenheden), maakten het voor het CPB mogelijk om de invloed als ‘neutrale experts’ te vergroten.

Het CPB beleefde misschien wel zijn ‘finest hour’ halverwege de jaren zeventig. Het kwam toen al relatief vroeg met een nieuwe analyse van de toename van de werkloosheid, waarin sterk de nadruk werd gelegd op de aanbodskant van de economie. In verschillende versies van het zogenaamde VINTAF-model van Den Hartog en Tjan, kwam de sterke stijging van loonkosten en sociale lasten naar voren als de belangrijkste oorzaak van de oplopende werkloosheid en van de nog dramatischer toename ervan die voor de nabije toekomst voorspeld werd. Deze analyse kwam hard aan in een klimaat waarin - onder het kabinet Den Uyl - de Keynesiaanse ideeën om de recessie van na 1973 te bedwingen sterk domineerden. Dit werd overigens breed gedragen – iedereen was nu, in de woorden van Nixon, Keynesiaan geworden. Maar het CPB wist politici te overtuigen van haar gelijk, te beginnen met de minister van Financiën Duisenberg, die vervolgens de één-procentsoperatie van het kabinet Den Uyl inzette om de groei van de overheidsuitgaven te beteugelen. Belangrijker nog was dat deze diagnose ten grondslag lag aan het herstructurerings- en bezuinigingsbeleid dat vanaf 1982 door de kabinetten Lubbers werd uitgevoerd. Het kostte iets meer moeite om ook de collega-economen te overtuigen, overigens, maar het tekent de centrale rol die het CPB in deze jaren speelde dat het debat onder hen in grote mate ging over de kwaliteiten en beperkingen van de opeenvolgende jaargangenmodellen. Het is achteraf gezien uiterst ironisch dat het meest aansprekende wapenfeit uit de geschiedenis van het instituut juist deze omslag richting de aanbodskant van de economie is geweest. Een instituut dat nota bene begon als ‘linkse hobby’ van de Nederlandse Keynesianen.

Na het offensief, in het defensief

De eerste fase van de levenscyclus van het CPB was dus, ondanks de moeizame start, een succes geworden. De sleutel tot dit succes van het zelfvertrouwen waarmee het achterliggende wetenschappelijke programma gekenmerkt door modelbouw, econometrie en de macro-economische benadering werd uitgevoerd. Er kwamen bovendien steeds meer data en steeds langere tijdreeksen beschikbaar die het mogelijk maakten om dit programma daadwerkelijk uit te voeren. Maar vanaf de jaren zeventig of tachtig werd de wetenschappelijke basis ervoor geleidelijk aan ondermijnd. De omslag die de economische wetenschap maakte, is genoegzaam bekend. De Lucas- kritiek op het Keynesianisme is daar misschien het beste voorbeeld van: economische actors (huishoudens bijvoorbeeld) zullen, als een overheid de economie probeert te stimuleren door de uitgaven fors te vergroten, als ze rationeel handelen ‘tegenmaatregelen’ nemen omdat ze verwachten dat de overheid hierdoor schulden zal maken die ook hun toekomstperspectief wijzigt. Het netto-effect van de maatgeregel zal daardoor nihil zijn – kortom, in een wereld waar iedereen over alle informatie beschikt, kan de overheid de economie niet stimuleren. Het is maar een voorbeeld van de manier waarop het paradigma waar het werk van het CPB op gebaseerd is (geweest), ondergraven is. Chaostheorie is een andere: kleine oorzaken (de val van een enkele bank, bijvoorbeeld) kunnen grote – zeer lastig te modelleren – gevolgen hebben. Daardoor is de toekomst veel onvoorspelbaarder dan economen in de jaren vijftig en zestig meenden (of hoopten). Er ontstonden nieuwe stromingen in de economische wetenschap die heel andere accenten legden: de nieuwe institutionele economie gaf, bijvoorbeeld, een nieuwe analyse van de oorzaken van groei en stagnatie, die ver af stond van de benadering die door Tinbergen en zijn volgelingen was uitgedacht. Als we vandaag de dag lessen proberen te trekken uit de financiële crisis van 2008-2009, dan worden die over het algemeen niet vervat in macro-economische termen, maar gaat dit over de vraag welke aanpassingen in het institutionele kader van bankwezen en financiële sector in het algemeen nodig zijn om herhaling te voorkomen. Tevens liet de crisis zien, dat de benadering ontwikkeld in het voetspoor van Tinbergen niet geschikt is om deze te voorspellen, en al evenmin erg succesvol was in het voorspellen van de diepte en duur van de crisis.Vooral de werkloosheid deed geheel andere dingen dan de rekenaars van het CPB verwachtten. De modellen voorspellen de toekomst vrij aardig als er geen breuken zijn – als met andere woorden de toekomst hetzelfde is als het verleden – maar falen als werkelijke discontinuïteiten zich voordoen.

Wat er is gebeurd is dat de wetenschappelijke en misschien zelfs de filosofische basis voor het werk van het CPB geleidelijk aan (en misschien door de recente crisis in verhevigde mate) ondergraven is door verdere ontwikkelingen in de economie. Het optimisme waarmee de generatie van Tinbergen meende greep te krijgen op de macro-economische verbanden en daarmee op de toekomst – het optimisme van het naoorlogse ‘modernisme’ – heeft plaatsgemaakt voor een tamelijk agnostische houding onder wetenschappers, die zich er min of meer bij hebben neergelegd dat de toekomst in wezen onkenbaar is. Tegelijkertijd is echter de vraag vanuit de samenleving en in het bijzonder de politiek naar de expertise van het CPB sterk toegenomen. Het politieke landschap is versplinterd. En zoals de afgelopen kabinetsformatie weer heeft aangetoond, is de inbreng van de ‘neutrale’ wetenschap in de vorm van de doorrekeningen van het CPB nodig om consensus te bereiken over bepaalde voorstellen. Coalitieonderhandelingen zijn nu vrijwel onmogelijk zonder deze inbreng, partijprogramma’s worden zelfs voor de verkiezingen doorgerekend op hun gevolgen voor ’s lands economie (soms doorgerekend over een periode van 30jaar!). Bij vrijwel elke maatregel van enige importantie die de overheid neemt, wordt het CPB gevraagd naar een ‘doorrekening’ ervan; infrastructurele maatregelen, zoals de aanleg van de Zuiderzeelijn, die slecht uit de modellen naar voren komen, dreigen alleen al om deze reden niet uitgevoerd te worden.

Tijd voor reflectie

Het CPB bevindt zich dus in een lastige spagaat. Het wetenschappelijke programma dat de kern van de activiteiten ondersteunt, lijkt achterhaald. Niet alleen is de toekomst principieel onvoorspelbaar, de effecten van beleidsmaatregelen zijn dat daarmee in wezen ook. Maar de politiek heeft in al haar verwarring ‘neutrale scheidsrechters’ nodig om nog tot enig resultaat te komen. Het CPB vervult deze functie met verve, tegelijkertijd wetend dat er geen ‘neutrale’ kennis bestaat. Het Planbureau is onmisbaar geworden voor de politieke praktijk, maar de kennisbasis voor haar activiteiten lijkt steeds verder te eroderen. De situatie is wat dat betreft juist omgekeerd aan die in de jaren vijftig en zestig, toen men de wetenschappelijke wind mee had, maar door de politiek (soms) met de nek aangekeken werd.

Het is een positie waar veel wetenschappers zich in bevinden die zich richten op beleidskwesties: de politiek wil uitspraken die 100 procent zeker zijn, terwijl de wetenschap die nooit kan leveren. Een recent voorbeeld van een vergelijkbaar dilemma is het klimaatpanel van de VN, het IPCC, dat met een grote mate van zekerheid de oorzaken van klimaatsverandering wilde duiden en de toekomst van het klimaat wilde voorspellen, maar (betrekkelijk kleine) fouten maakte in de rapportage hierover, die onmiddellijk afgestraft werden. Als wetenschappers met te veel zekerheid hun uitspraken doen, dan kan deze spagaat dus leiden tot groot prestigeverlies. Waar de grenzen liggen van haar activiteiten is daarom misschien iets waar het nu 65-jarige CPB nog eens goed over moet nadenken.

* Dit is een samenvatting van de lezing die Jan Luiten van Zanden gaf tijdens het jubileumcongres van het CPB van 28 oktober 2010.

Te citeren als

Jan Luiten van Zanden, “De spagaat van het Centraal Planbureau”, Me Judice, 24 december 2010.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.