IJsland is niet te klein voor schuldenlast Icesave

IJsland is niet te klein voor schuldenlast Icesave image
22 feb 2010 |
Wie moet er opdraaien voor de verliezen die Engelse en Nederlandse spaarders hebben geleden door hun spaargeld bij Icesave onder te brengen? In deze column blikt Anne Sibert terug op de voorgeschiedenis van deze ruzie, en betoogt zij dat de schuldenlast van Icesave waarschijnlijk dichter in de buurt van de 15% van het bnp ligt, dan van de vaak genoemde 50%. IJsland is in haar ogen niet te klein voor terugbetaling.

Icesave-rekeningen waren internetspaarrekeningen waarmee Britse en Nederlandse vestigingen van de IJslandse bank Landsbanki op de markt actief waren, in het Verenigd Koninkrijk sinds oktober 2006, en vanaf mei 2008 in Nederland. In het Verenigd Koninkrijk profiteerden huishoudens, liefdadigheidsinstellingen, lokale overheden en zelfs de UK Audit Commission van de schijnbaar aantrekkelijke rentetarieven die Landsbanki bood, en in korte tijd hadden zij ongeveer 6 miljard pond ingelegd. De meer oplettende investeerder had kunnen zien dat de koers van de credit default swap (CDS) voor IJslandse banken tegen het voorjaar van 2008 tot de hoogste ter wereld behoorde.

Wegens het gebrek aan een betrouwbaar financieel vangnet in het buitenland kwam het niet als een verrassing dat er in Engeland op 3 oktober 2008 een run op de bank plaatsvond. Landsbanki ging officieel ten onder op 7 oktober, en werd binnen een aantal dagen gevolgd door de twee andere grote IJslandse banken. De IJslandse regering maakte bekend dat alle binnenlandse tegoeden bij Landsbanki volledig zouden worden terugbetaald. Buitenlandse spaarders verkeerden in het ongewisse. De Britse minister van Financiën Alistair Darling, die in de veronderstelling verkeerde dat IJsland niet voornemens was om aan zijn verplichtingen te voldoen, deed op 8 oktober 2008 een beroep op de Anti-terrorism, Crime and Security Act uit 2001, en bevroor alle tegoeden van Landsbanki in het VK, en garandeerde dat alle Britse particuliere Icesave-spaarders volledig zouden worden gecompenseerd. (1)

Het IJslandse parlement had dringend financiële steun nodig van andere Scandinavische landen en het IMF, en nam op 30 december 2008 met krappe meerderheid een wet aan die de Britse en Nederlandse regering garandeerde dat de eerste 20.778 euro van elk particuliere spaartegoed gedekt zou zijn. (2) Op 30 december 2009 nam het parlement de wet aan, maar op 5 januari 2010 weigerde de IJslandse president deze te ondertekenen, en besloot de kwestie aan een nationaal referendum te onderwerpen. De IJslandse minister-president heeft echter bevestigd dat IJsland zich tot compensatie heeft verplicht.

In IJsland heerst grote woede over deze toezegging: men betoogt dat de EER-wetgeving over depositogaranties nooit bedoeld was om het instorten van een compleet bankstelsel te compenseren. Buiten IJsland heerste verbijstering over IJslands ongelijke behandeling van binnenlandse en buitenlandse spaarders. Er wordt wel gezegd dat deze ongelijke behandeling in strijd is met EER-wetgeving, die discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt. Nog niet zo lang geleden hebben commentatoren in het Verenigd Koninkrijk hun sympathie betuigd met de benarde positie van IJsland, en hun verontwaardiging geuit over het gebrek aan ruimhartigheid van de Britten. Zo betreurde Martin Wolf onlangs in een column de manier waarop het Verenigd Koninkrijk IJsland heeft behandeld, en hij baseert zich daarbij op het feit dat de totale schuld van IJsland aan Engeland en Nederland 3,9 miljard euro bedraagt, wat neerkomt op ongeveer 50% van het IJslandse bnp (Wolf 2010). Hij noemt IJsland een ‘gehavend en kwetsbaar landje’ en bestempelt de Britse en Nederlandse houding als ‘zelfingenomen en intimiderend’.

Moest IJsland de eerste 20.778 euro terugbetalen?

Sommige IJslanders vragen zich af of zij wel aansprakelijk zijn voor de verplichtingen die Landsbanki is aangegaan. Als lid van de Europese Economische Ruimte (EER) is IJsland gebonden aan Bijlage IX (punt 19a) van de EER-Overeenkomst, die ook Richtlijn 94/19/EG van 30 mei 1994 van het Europees Parlement en van de Raad van de EU bevat. Richtlijnen zijn gericht op het resultaat dat lidstaten moeten bereiken, waarbij het aan de nationale autoriteiten wordt overgelaten welke vorm en middelen ze daarvoor kiezen. Deze richtlijn verplicht de lidstaten om een depositogarantiestelsel (artikel 3.1) in het leven te roepen en dit te bewaken. Dit stelsel moet aan bepaalde eisen voldoen. Twee van deze eisen zijn in het bijzonder relevant voor de Icesave-kwestie. Ten eerste bepaalt de EER-wetgeving dat een vestiging van een kredietinstelling onder toezicht staat van de overheid van het land waarin het hoofdkantoor zich bevindt. Spaarders bij een bepaalde vestiging moeten dus worden gedekt door het garantiestelsel van de lidstaat waarin het hoofdkantoor zich bevindt (artikel 4.1). Ten tweede moet het spaartegoed van een spaarder worden gedekt tot een bedrag van ten minste 20.000 euro (artikel 7.1). (3)

In de praktijk komt het erop neer dat de meeste landen deze opdracht zodanig hebben geïnterpreteerd dat ze een fonds hebben opgericht waar toezicht op wordt gehouden. Dit fonds wordt volgens een per land wisselende verdeling gefinancierd door plaatselijke kredietinstellingen en de overheid, en kan worden ingezet in het geval van faillissement van een kleine tot middelgrote kredietinstelling. In IJsland moeten de banken minimaal 1,0% van hun gemiddelde spaarvermogen overmaken naar het nationale depositogarantiefonds (Tryggingarsjóður). Als deze enge interpretatie correct is, is het onduidelijk wie er aansprakelijk is wanneer een compleet bankstelsel instort en het fondsvermogen daardoor ontoereikend is.

De richtlijn zit niet echt goed in elkaar, zelfs niet in vergelijking met andere Europese regelgevende documenten. Zo wordt lidstaten niet opgedragen om zelf garant te staan voor spaartegoeden, maar hoeven ze alleen een depositogarantiestelsel op te richten en dit te bewaken. Sterker nog, artikel 3.1 sluit zelfs uit dat een lidstaat zelf garant staat om aan de richtlijn te voldoen. Artikel 3.1 stelt dat “het stelsel tot doel heeft te voorkomen dat de deposito’s bij de aan dit stelsel deelnemende kredietinstellingen niet-beschikbaar worden, en de nodige middelen daartoe ter beschikking moet hebben.” In een inleidende toelichting (considerans) staat echter dat deze richtlijn niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de lidstaten “voor zover zij zorg hebben gedragen voor de instelling of de officiële erkenning van een of meer garantiestelsels voor deposito’s of voor kredietinstellingen zelf, die de schadeloosstelling of de bescherming van de deposanten… garanderen (paragraaf 24).“ Dit is tegenstrijdig: als een grotere bank failliet zou gaan, of een compleet nationaal bankstelsel zou instorten, zou alleen de lidstaat waarschijnlijk voldoende middelen hebben om de deposito’s te garanderen, dus alleen een overheidsgarantie zou in dat geval geloofwaardig zijn.

De meeste EER-landen die bij twijfel over de garantie een bankrun vrezen, interpreteren de richtlijn zodanig dat de eerste 20.000 euro moet worden vergoed. De vraag is echter: wie moet dat betalen? Ondanks onduidelijkheden in de richtlijn heeft IJsland de bereidheid uitgesproken om onder redelijke voorwaarden tot terugbetaling over te gaan. Wat precies onder redelijke voorwaarden moet worden verstaan, is echter de vraag.

Heeft IJsland oneerlijk gediscrimineerd?

Na de ineenstorting van Landsbanki is de bank in twee aparte onderdelen opgesplitst: (oud) Landsbanki en Nýi Landsbanki. Alle spaartegoeden in IJsland zijn bij Nýi Landsbanki ondergebracht en worden volledig gegarandeerd door de IJslandse regering. Volgens de Britten en de Nederlanders is het in strijd met artikel 4 van de EER-Overeenkomst dat IJsland alleen spaartegoeden in eigen land onder de garantie laat vallen. (4)

Artikel 4 van de EER-Overeenkomst, analoog aan artikel 12 van de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, verbiedt “elke discriminatie op grond van nationaliteit“. Uit de jurisprudentie blijkt echter dat de kracht van dit artikel beperkt is. In de zaak James Wood v. Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (zaak C-164/07) uit 2007 stelt het Europese Hof dat “het vaste jurisprudentie is dat het non-discriminatiebeginsel vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend moeten worden behandeld, en dat verschillende situaties niet op dezelfde manier moeten worden behandeld. Een dergelijke behandeling is alleen gerechtvaardigd als deze is gebaseerd op objectieve overwegingen, onafhankelijk van de nationaliteit van de betrokken personen, die evenredig zijn aan de rechtmatig nagestreefde doelstelling (paragraaf 13) “.(5) In een recente, veel geciteerde zaak over dit onderwerp heeft het hof zowel het belang en de kwaliteit van de nagestreefde doelstelling expliciet overwogen, als de vraag of de discriminatie evenredig was. (6) In dit licht bezien lijkt het volledig compenseren van alleen binnenlandse en dus niet van buitenlandse rekeninghouders, ongeacht hun nationaliteit, niet evident onverdedigbaar, omdat het deze ingezetenen zijn die belasting betalen ter financiering van dit systeem, en omdat deze maatregel noodzakelijk was om het nationale bankstelsel overeind te kunnen houden.

Is IJsland te klein voor terugbetaling Icesave-schulden?

Naast Martin Wolf hebben ook verscheidene andere journalisten onlangs gezegd dat IJsland te klein is om de last van Icesave te kunnen dragen. Hoewel de schuld aanzienlijk is, lijken de claims dat deze wel 50% van het bnp bedraagt, onterecht. De verplichting tot terugbetaling ligt allereerst bij het IJslandse depositogarantiefonds. Als de Icesave-overeenkomst wordt afgerond, heeft dit fonds, samen met de fondsen in het Verenigd Koninkrijk en Nederland, een preferente claim op de opbrengsten uit het faillissement van Landsbanki; daarvan gaat ongeveer de helft naar het IJslandse fonds. De regering is aansprakelijk voor de rest van de claim, en de terugbetalingsregeling (inclusief aangegroeide rente vanaf begin 2009, tegen een tamelijk ongunstig tarief van 5,55%) gaat na zeven jaar in. Volgens recente schattingen zou bijna 90% van Landsbanki’s activa invorderbaar zijn. In dat geval zou de geschatte netto contante waarde van de schuldenlast van Icesave aan het eind van 2015 slechts ongeveer 14% van het IJslandse bnp bedragen. Dit komt neer op een netto contante waarde van 3.600 euro per hoofd van de bevolking en een gemiddelde schuldenlast van minder dan 1% van het bnp per jaar, vanaf 2016 tot de schuld volledig is afbetaald (in 2024). Als slechts 75% van de activa invorderbaar blijkt te zijn, dan zou de gemiddelde schuldenlast tussen 2016 en 2026 neerkomen op 1,2% van het bnp. Voor de IJslandse belastingbetaler, die al gebukt gaat onder een ongekende daling van zijn besteedbare inkomen, vormt deze schuldenlast nog maar een deel van de totale kosten van de crisis. Toch is deze schuld niet onoverkomelijk. Hoewel het standpunt van IJsland juridisch gezien misschien terecht is, en de opstelling van de regering van Gordon Brown inderdaad intimiderend en niet erg ruimhartig is, is IJsland dus niet te klein voor terugbetaling.

* Dit artikel is een vertaling van de column van Annet Sibert op Vox, onder de titel 'The Iceland Dispute'

Voetnoten

1 De regering Brown speelt voor omgekeerde Robin Hood: het geld van de belastingbetaler wordt overgeboekt naar mensen die over meer dan 50.000 pond beschikken, en dit geld inzetten voor riskante buitenlandse investeringen.

2 Landsbanki maakte onderdeel uit van het Britse Financial Services Compensation Scheme, dat aansprakelijk was voor uitbetaling van het verschil tussen deze 20.778 euro en 50.000 pond.

3 Het IJslandse fonds biedt 20.778 euro.

4 Daarbij dekt het IJslandse garantiefonds ook bepaalde wholesale depositohouders (bijv. lagere overheden) die niet worden gedekt door het Britse fonds en niet onder de Icesave-overeenkomst vallen.

5 In dit geval viel de uitspraak van het hof in het voordeel uit van een Brits staatsburger die in Frankrijk woonde, en stelde dat hij in een specifiek geval, en vanwege zijn nationaliteit, anders werd behandeld dan andere Franse ingezetenen.

6 Carlos Garcia Avello v État belge, Zaak C-148/02, paragraaf 43,44.

Referenties:

Wolf, Martin, ‘How the Icelandic saga should end,’ Financial Times, 14 januari 2010.

Te citeren als

Anne Sibert, “IJsland is niet te klein voor schuldenlast Icesave”, Me Judice, 22 februari 2010.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.