Pre-crisis consensus
De Nederlandsche Bank (DNB) vierde in 2014 haar 200-jarig bestaan. In die 200 jaar transformeerde DNB van een Amsterdamse commerciële
kredietinstelling en circulatiebank tot een ware Europese instelling belast met publieke taken (Vanthoor, 2004). Niet alleen de taken en de reikwijdte van
DNB zijn in de loop van de tijd veranderd, maar ook haar relatie met de overheid. Vooral in de loop van de vorige eeuw ontwikkelde DNB zich tot een
operationeel onafhankelijk en los van de politiek staand instituut. De evolutie die de Nederlandse centrale bank doormaakte was niet uniek: veel centrale
banken hebben zich in de loop van de vorige eeuw op soortgelijke manier ontwikkeld. Dit kwam mede doordat vanaf de jaren zeventig in toenemende mate
overeenstemming is ontstaan onder economen en beleidsmakers over de taken van de centrale bank en over de relatie tussen de centrale bank en de overheid.
Prijsstabiliteit
De overheersende gedachte aan het einde van de 20e eeuw was dat centrale banken het meeste bijdroegen aan welvaart wanneer zij zich primair
konden richten op het veilig stellen van een stabiele ontwikkeling van de prijzen op de korte tot middellange termijn (in casu, minder dan 2 jaar). Veel
centrale banken hadden daarom een duidelijke inflatiedoelstelling en probeerden deze te bereiken door het aanpassen van de (korte termijn) beleidsrente. In
deze visie speelden centrale banken slechts een beperkte rol in het waarborgen van financiële stabiliteit. Ook waren veel centrale banken overtuigd dat zij
beter achteraf konden reageren op een ernstige financiële crisis − door de beleidsrente drastisch te verlagen − dan vooraf te proberen de opbouw van
financiële onevenwichtigheden te voorkomen (Mishkin, 2011).
Microprudentieel toezicht
Ten aanzien van het micro-prudentiële toezicht – dat zich richt op de gezondheid van individuele financiële instellingen − overheerste voor de financiële
crisis de gedachte dat dit vrij strikt gescheiden zou moeten zijn van het monetaire beleid. Niet alleen zou door het combineren van de toezichts- en
monetaire taak in één instelling te veel macht wordt geconcentreerd, ook zouden onder bepaalde omstandigheden belangenconflicten kunnen ontstaan tussen de
monetaire beleidsautoriteit en de toezichthouder. Bovendien zou een strikte scheiding tussen de twee autoriteiten het risico van reputatiebesmetting
verkleinen. In veel landen werd daarom een scheiding tussen de monetaire beleidsautoriteit en de prudentiële toezichthouder aangebracht; DNB was in die
periode een relatieve uitzondering, met beide taken in één instituut.
Centrale bank onafhankelijkheid
Tot slot was er veel overeenstemming ten aanzien van het belang van onafhankelijkheid van de centrale bank voor het uitoefenen van haar monetaire taak.
Eind jaren zeventig, begin jaren tachtig van de vorige eeuw werd in relatief eenvoudige modellen aangetoond dat het delegeren van monetair beleid naar een
voldoende onafhankelijke centrale bank vanuit een welvaartsperspectief optimaal is, omdat de centrale bank – veel beter dan verkozen politici − in staat is
de langere termijn consequenties van beslissingen mee te wegen (Kydland en Prescott, 1977; Barro en Gordon, 1983) . Empirische studies toonden vervolgens
aan dat een hogere mate van centrale onafhankelijkheid inderdaad leidt tot een lagere inflatie, zonder dat dit ten koste gaat van economische groei
(Cukierman, 1992; Alesina en Stella, 2010) . Mede dankzij deze inzichten kregen steeds meer centrale banken aan het einde van de 20e eeuw
(operationele) onafhankelijkheid.
Rol van de financiële crisis
Sinds het uitbreken van de mondiale financiële crisis in de zomer van 2007 is de onafhankelijkheid van centrale banken echter onder druk komen te staan
(Plosser, 2012; Meltzer, 2009; King, 2013). Centrale banken in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Japan en het eurogebied begaven zich op
onbekend terrein door op grote schaal maatregelen te nemen die verder gaan dan het beleid dat zij onder normale omstandigheden voeren. Door het
grootschalig inzetten van onconventionele monetair-politieke instrumenten zijn de balansen van centrale banken enorm toegenomen. Hierdoor zijn centrale
banken gevoeliger geworden voor politieke druk en lopen zij steeds meer economische risico’s.
Daarnaast heeft de financiële crisis tot veranderende inzichten geleid over de verschillende taken van centrale banken. Zo heeft de crisis duidelijk
aangetoond dat monetaire en financiële stabiliteit op de langere termijn onmogelijk los van elkaar te zien zijn en dus dat de geringe en indirecte rol van
centrale banken in het handhaven van de financiële stabiliteit te beperkt was (Borio, 2011). Bovendien bleek – anders dan eerst gedacht – het heel lastig
om de macro-economische schade van een financiële crisis effectief te beperken. In de tweede plaats heeft de crisis laten zien dat centrale banken een zeer
belangrijke rol spelen wanneer het financiële stelsel en financiële instellingen onder stress komen te staan (Goodhart, 2010). Dit heeft de idee dat het
micro-prudentiële toezicht strikt gescheiden zou moeten zijn van het monetaire beleid, onder druk gezet. Ten derde heeft de crisis aangetoond dat een
micro-prudentieel perspectief onvoldoende is om de stabiliteit van financiële stelsel als geheel te waarborgen (CGFS, 2010). Het micro-prudentiële
perspectief moet daarom worden aangevuld met een macro-prudentieel perspectief, gericht op de interacties tussen financiële instituties, markten,
infrastructuur en de bredere economie.
Kortom, door de financiële crisis is duidelijk geworden dat de verschillende beleidsterreinen – monetair- en liquiditeitsbeleid, micro- en macro
prudentieel beleid en toezicht, de stabiliteit en betrouwbaarheid van het betalingsverkeer – van centrale banken veel dichter bij elkaar liggen dan eerder
gedacht (King, 2012). Deze beleidsterreinen blijken elkaar bovendien in belangrijke mate aan te vullen. Tegelijkertijd kan deze bredere kijk op de taken of
verantwoordelijkheden van centrale banken de onafhankelijkheid van centrale banken in gevaar brengen. Het ondermijnen van de onafhankelijkheid van centrale
banken is echter een gevaarlijke ontwikkeling omdat centrale banken die niet onafhankelijk zijn minder goed in staat zijn om geloofwaardig beleid gericht
op het bevorderen van prijsstabiliteit te voeren. De kernvraag is daarom hoe centrale banken hun onafhankelijkheid voor wat betreft hun monetaire taken
kunnen waarborgen, maar tegelijkertijd hun verantwoordelijkheden kunnen verbreden?
Waarborgen van onafhankelijkheid
Om de pre-crisis verworven onafhankelijkheid in het post-crisis raamwerk maximaal te waarborgen, is het in de eerste plaats belangrijk dat het publiek
begrijpt welke taken en verantwoordelijkheden centrale banken hebben en wat centrale banken wel én niet kunnen (Borio, 2014). Alleen dan kan worden
voorkomen dat het publiek onrealistische verwachtingen vormt over wat centrale banken kunnen bereiken met hun conventionele én onconventionele beleid. Om
het begrip van en voor de rol van centrale banken te kunnen vergroten, is het nog belangrijker dan voorheen dat centrale banken goed en zorgvuldig blijven
communiceren over wat hun mandaat is. Ook nieuwe manieren die leiden tot meer transparantie en het afleggen van verantwoording kunnen helpen om het begrip
van de rol van de centrale bank verder te vergroten.
Institutionele veranderingen - gericht op een duidelijkere en effectievere besluitvorming consistent met het mandaat en de rol van centrale banken - kunnen
ook een bijdrage leveren aan het waarborgen van de onafhankelijkheid van centrale banken. Hoe het optimale institutionele kader eruitziet, hangt onder meer
af van hoe de verschillende taken, gericht op prijsstabiliteit, bankentoezicht en financiële stabiliteit, georganiseerd zijn én de specifieke verstoringen
waar een land mee te kampen heeft (Bayoumi et al, 2014). Zo kan bijvoorbeeld het bankentoezicht deels op afstand worden geplaatst van het monetaire beleid,
ook al vinden beide binnen hetzelfde instituut plaats. Binnen DNB is dit vormgegeven door niet de President, maar een ander directielid te benoemen als
primair extern aanspreekpunt voor onderwerpen die betrekking hebben op toezichtstaken.
Conclusie
Door de financiële crisis hebben centrale banken moeten grijpen naar grootschalig onconventionele monetaire maatregelen. Ook heeft de crisis geleid tot
veranderende inzichten over de verschillende taken van centrale banken. Door deze ontwikkelingen is de pre-crisis verworven onafhankelijkheid van centrale
banken onder druk gezet. Het ondermijnen van deze onafhankelijkheid is echter gevaarlijk. Om onafhankelijkheid te waarborgen is het belangrijk dat het
publiek begrijpt welke taken en verantwoordelijkheden centrale banken hebben, en wat centrale banken wel én niet kunnen. Ook institutionele veranderingen
kunnen een bijdrage leveren.
* Dit is een verkorte versie van het artikel J. Peeters en K. Knot, “Onafhankelijke centrale banken in een post-crisis raamwerk”, TPEdigitaal 8(4), pagina 31-40.
Referenties
Alesina, A. en Stella, 2010,The politics of monetary policy, NBER Working Paper 15856, Cambridge MA.
Barro, R.J. en R. Gordon, 1983, A positive theory and monetary policy in a natural rate model, Journal of Political Economy, vol. 91(4): 589-610.
Bayoumi, T., G. Dell’Ariccia, K. Habermeier, T. Mancini-Griffoli, F. Valencia, 2014, Monetary policy in the new normal, IMF Staff Discussion Note, SDN/14/3, Washington DC.
Borio, C., 2011, Central banking post-crisis: What compass for uncharted waters?, BIS Working Papers 353, Basel.
Borio, C., 2014, Monetary policy and financial stability what role in prevention and recovery?, BIS Working Papers 440, Basel.
CGFS, 2010, Macroprudential instruments and frameworks: a stocktaking of issues and experiences, CGFS Publications no. 38.
Cukierman, A., 1992, Central Bank Strategy, Credibility, and Independence: Theory and evidence, Cambridge, Mass.: The MIT Press.
Goodhart, C.A.E., 2010, The changing role of central banks, BIS Working Papers 326, Basel.
King, M., 2012, Challenges for the future, remarks, 24 March 2012, Washington DC.
King, S, 2013, Era of independent central banks is over, Financial Times, 10 January 2013.
Kydland, F.E. en E.C. Prescott, 1977, Rules rather than discretion, The Journal of Political Economy, vol. 85(3): 473-92.
Meltzer,A.H., 2009, Policy principles: Lessons from the Fed’s past, in: I Ciorciari en Taylor (eds), The road ahead for the Fed, Hoover.
Mishkin, F.S., 2011, How should central banks respond to asset-price bubbles? The ‘lean’ versus ‘clean’ debate after the GFC, Bulletin of Reserve Bank of
Australia, vol. June..
Plosser, C., 2012, Restoring central banks after the crisis, speech at the conference of the Global Interdependence Center, Bank of France, 26 March 2012.
Vanthoor,W., 2004, De Nederlandsche Bank 1814-1998: Van Amsterdamse kredietinstelling naar Europese stelselbank
, Boom.