Spelen in Nederland
De alliantie Olympisch Vuur loopt zich warm om een bid uit te brengen voor de Olympische Spelen in 2028. De alliantie Olympisch Vuur is een samenwerking tussen overheden, bedrijfsleven en sportbonden dat zich expliciet richt op het naar Nederland halen van de Olympische Spelen. Hiervoor is uiteindelijk de steun van de regering nodig, die hier in 2016 over beslist. Een daadwerkelijk bid wordt dan in 2019 uitgebracht, waarna het Internationaal Olympisch Comité (IOC) beslist over de toewijzing. In de aanloop daarnaartoe heeft de regering een ‘verkennende maatschappelijke kosten-batenanalyse’ (VMKBA) op laten stellen door de bureaus Rebel en Arup (Blok et al. 2011). Deze VMKBA heeft een verkennend karakter en schat op hoofdlijnen alle kosten en baten van het organiseren van Olympische Spelen voor de Nederlandse samenleving.
Met informatie uit de VMKBA en met een intensiever gebruik van de wetenschappelijke literatuur laat ik zien dat de waarschijnlijke netto contante waarde –€ 4,0 miljard is en niet –€ 1,1 tot –€ 1,8 miljard waar de bureaus Rebel en Arup op uitkomen. Daarmee draagt deze studie bij aan de discussie in de media en de politiek over de wenselijkheid dat Nederland de Olympische Spelen organiseert.
Hier geef ik de hoofdlijnen van de analyse weer waarbij ik me beperk tot het meest waarschijnlijke scenario van kosten en baten. Voor meer details en onzekerheidsvarianten kan men teruggrijpen op een uitgebreidere analyse (zie De Nooij 2012). De belangrijkste kosten en baten worden hier op een rijtje gezet.
1. Kosten en baten van faciliteiten en directe infrastructuur
De kosten van het organiseren van Olympische Spelen kunnen op twee manieren worden geschat: (i) op basis van wat het eerder heeft gekost en (ii) op basis van een (gedetailleerde) berekening van wat in Nederland nodig is. De VMKBA volgt de tweede aanpak en berekent voor zeven alternatieven uit wat deze zouden kosten en opleveren. Alle varianten zijn redelijk low budget. Dit soort schattingen vooraf worden vaak gemaakt, maar blijken de werkelijke kosten altijd te onderschatten (Zimbalist 2010). De prakwijk wijst uit dat Spelen naarmate de datum van het bid en de oplevering steeds mooier en duurder worden. Dat is logisch, immers de Bidding Comités en de steden bieden tegen elkaar op in de hoop dat hun bid het mooiste is en door het IOC wordt verkozen. Daardoor zijn schattingen anno 2012 van wat nodig is in 2019 en 2028 waarschijnlijk te laag.
In deze bijdrage zijn de kosten geschat op basis van kosten elders, vooral in Athene en Londen. De Spelen in Londen moeten nog plaatsvinden, maar het merendeel van de uitgaven is nu wel bekend. De Griekse overheid verklaarde na afloop dat de infrastructuur- en faciliteitskosten vooraf waren geschat op € 4,5 miljard, terwijl de feitelijke kosten € 8,95 miljard waren (Embassy of Greece 2004). Gecorrigeerd voor inflatie is dat € 10,3 miljard in 2011. De Griekse kosten, exclusief die van het organiserend comité en beveiligingskosten die ik apart meeneem, zijn € 7,36 miljard.
Voor de Londense Olympische Spelen heeft het bureau Arup (een van de medeopstellers van de VMKBA) in 2002 een kosten-batenanalyse gemaakt, waarin ze de kosten schat op £ 1,8 miljard (omgerekend naar nu ongeveer £ 3,6 miljard). Toen het bid uitgebracht werd was het officiële budget al £ 4,04 miljard, hetgeen in maart 2007 is verhoogd tot £ 9,33 miljard. Dit lijkt voldoende. Maar in dit bedrag ontbreken nog een aantal posten: de uitgave van £ 650 miljoen om het gebied voor het Olympic Park aan te kopen, de bijdragen van bedrijven aan het Olympisch Dorp, de uitgaven van het Organiserend Comité, de kosten van overheidspersoneel en de kosten van het verbeteren van de transportverbindingen in Londen (House of Commons 2008, p. 7). Het officiële budget plus de grondkosten is omgerekend € 12,1 miljard.
Deze ervaringsgegevens (dus € 7,36 en € 12,1 miljard) zijn gebruikt om de gemiddelde infrastructuurkosten te berekenen: de gemiddelde kosten van € 9,73 miljard .
De baten van deze faciliteiten na de Spelen zijn lastig te voorspellen, de literatuur biedt hier weinig handvatten. Deels worden faciliteiten 50 jaar lang gebruikt, maar leegstand en afbraak komen ook voor. In het waarschijnlijke scenario wordt aangenomen dat de baten 50 procent van de kosten bedragen
2. Veiligheidskosten
Bij Olympische Spelen zijn grote veiligheidsinspanningen nodig vanwege het risico op terroristische aanslagen en om de grote mensenmassa op een kleine oppervlakte in goede banen te leiden. De VMKBA schat deze kosten op € 735 miljoen: het gemiddelde van wat in het bid van Rio de Janeiro (€ 626 miljoen) en in het bid van Londen (€ 925 miljoen) staat. Uitgaande dat de inzet van een agent ongeveer € 100 per uur kost, gaat het om een extra inzet van 34.250 medewerkers.
Daarmee zijn zowel de kosten als de inzet lager dan in Griekenland, het enige land waarvoor de daadwerkelijke kosten en inzet bekend zijn. Na de Olympische Spelen in 2004 verklaarden de Grieken dat hun beveiligingskosten bijna € 1,08 miljard waren; gecorrigeerd voor inflatie is dat nu € 1,24 miljard. Preuss (2004 p. 225) laat zien dat de veiligheidsinzet in Griekenland kleiner was dan in de vier Olympische Spelen ervoor (Seoul, Barcelona, Atlanta en Sydney) en de Olympische Spelen erna (Beijing). Daarmee lijkt de VMKBA schatting te laag. Tegelijkertijd is deze schatting al problematisch hoog. Amsterdam heeft een politiekorps van 6.479 FTE en de hele Nederlandse politie heeft 58.891 FTE (beide inclusief niet-operationele sterkte). Ook al is niet iedere veiligheidsmedewerker een agent, de politie-inzet zal hoog moet zijn. Of deze inzet wel kan, is een nog open vraag. In het waarschijnlijke scenario bedraagt deze kostenpost € 1,24 miljard.
3. Baten: opbrengst van het organiserend comité en toerisme
Bestedingen in het kader van een megasportevenement kunnen op drie manieren de welvaart beïnvloeden. Ten eerste kan het gaan om Nederlandse bestedingen aan het evenement. Omdat geld maar eenmaal uitgegeven kan worden, verdringt dit andere uitgaven in Nederland en is er geen bestedingsimpuls die welvaart creëert. Ten tweede, een buitenlandse besteding verdringt geen andere uitgaven in Nederland en kan daardoor voor een bestedingsimpuls zorgen. Wel kan de productie voor de buitenlandse vraag zoveel productiefactoren, zoals arbeid, aantrekken dat het via deze manier de binnenlandse productie vermindert. De mate waarin dit optreedt hangt onder andere af van de duur van de bestedingsimpuls en de stand van de economie. De stap van deze buitenlandse bestedingen naar de welvaart wordt aangeduid met de multiplier. In deze bijdrage is de waarde 0,5 gebruikt net als in de VMKBA. Ten derde, een deel van de besteding uit het buitenland kan gebeuren zonder dat daar productie tegenover staat. Er wordt winst gemaakt en dit verdringt geen binnenlandse productie en is dus geheel welvaartswinst.
In het waarschijnlijke scenario zijn de bestedingen en winst van het organiserend comité geschat als het gemiddelde van de laatste vijf organiserende comités.
De toeristenbestedingen zijn overgenomen uit de VMKBA. Ruwweg zijn er twee problemen met deze schatting. Ten eerste is de schatting dat er tijdens de Spelen 133.698 extra overnachtingen per nacht zijn. Dat is een ruime verdubbeling van het aantal overnachtingen normaal in augustus in Nederland (gemiddeld 124.247 toeristenovernachtingen per dag). Kan Nederland zoveel extra toeristen onderbrengen, en dan ook nog in de buurt van de Spelen? Ten tweede zijn er ook bronnen in de literatuur die betwijfelen of een megasportevenement wel tot extra bezoekers leidt.
Hoewel de schatting van de VMKBA eerder te hoog dan te laag is, is een betere schatting lastig te maken. Daarom is toch de schatting van de VMKBA overgenomen. De extra bestedingen zijn €773 miljoen euro in het waarschijnlijke scenario.
4. Geluk als baat
Tot nog toe zijn de baten zuiver financieel-economisch ingevuld, maar economen zien geluk of welbevinden ook steeds vaker als de belangrijkste reden om een groot sporttoernooi te organiseren. Dit effect ontbreekt geheel in de VMKBA. Op basis van een enquête van het Mulier instituut (Elling en Van der Werff 2011) onder Nederlanders kom ik op een gemiddelde betalingsbereidheid voor het geluk van het organiseren van de Olympische Spelen van € 7,40 per persoon, € 125,8 miljoen voor heel Nederland. Hierbij zij aangetekend dat in het Verenigd Koninkrijk met een andere vraagstelling over de betalingsbereidheid een hogere waarde is gevonden (Atkinson et al. 2008). Met andere woorden, ook deze baat is met grote onzekerheid omgeven.
5. Zachte effecten als baat?
Tot slot zijn er nog een aantal overige effecten. Zo moet de overheid voorbereidingskosten maken. Hier zijn de schattingen van de VMKBA integraal overgenomen. Dan zijn er nog vier baten waarvan de VMKBA zegt dat deze het negatieve saldo van –€ 1,1 tot –€ 1,8 miljard kunnen compenseren. Hiervoor draagt de VMKBA echter onvoldoende bewijs aan, terwijl bij ieder effect grote vraagtekens geplaatst kunnen worden (zie De Nooij 2012).
Uitkomst en conclusie
De belangrijkste uitkomst is dat in het waarschijnlijke scenario de (niet-verdisconteerde) kosten € 4,6 miljard groter zijn dan de baten, en als men rekening houdt met het feit dat deze kosten en baten over een reeks van jaren optreden en daarom verdisconteerd moeten worden dan resulteert het negatieve saldo € 4,0 miljard.
Deze schatting is sterk lager dan de VMKBA-schatting die Blok et al. (2011) in opdracht van het ministerie van VWS hebben gemaakt. Het waarschijnlijke scenario daarin gaf een negatief saldo van €1,1 tot € 1,8 miljard. Dat de schatting hier zoveel lager uitvalt, komt omdat de kostenschatting hier gebaseerd is op de ervaringsfeiten van eerdere Olympische Spelen. Hierdoor anticipeer je op de les van eerdere Spelen dat de eerste kostenschatting later maar een fractie van de werkelijke kosten is.
Vermoedelijk betaalt de overheid het grootste deel van de kosten, terwijl een deel van de baten bij bedrijven, burgers en sportbonden terecht komt. De kosten voor de overheid overtreffen de baten naar alle waarschijnlijkheid met € 10,0 miljard euro. Indien we ons alleen beperken tot de te maken kosten voor de overheid zonder rekening te houden met de baten dan komt het bedrag uit op € 11,2 miljard euro. Dit ligt fors boven de maximale schatting van Blok et al. van – € 7,8 miljard. Kortom, voor wie de economische kant van het organiseren van de Olympische Spelen zwaar laten tellen in zijn beslissing is er maar een conclusie: niet doen.
Referenties:
Atkinson, G., S. Mourato, S. Szymanski en E. Ozdemiroglu, 2008, Are we willing to pay enough to "back the bid??": Valuing the intangible impacts of Londen’s bid to host the 2012 summer Olympic Games, Urban Studies, vol. 45(2); 419-44.
Blok, P., G-J. Fernhout, E. Gerdes, H. Kandel, S. Schenk, C. Tunnel en T. Bridges, 2011, Verkenning Maatschappelijke Kosten en Baten van de Olympische en Paralympische Spelen 2028 in Nederland - Eindrapport, Rebel, Arup.
Elling, A., H. van der Werff, 2011, Draagvlakmeting Olympische Spelen 2028. Uitkomsten van de eerste afname van een gestandaardiseerde draagvlakmeting voor de Olym-pische Spelen 2028 in Nederland,. W.J.H. Mulier Instituut. ‘s Hertogenbosch, maart.
House of Commons, 2008, The budget for the Londen 2012 Olympic and Paralympic Games, Committee of Public Accounts. Fourteenth Report of Session 2007-08, April 22.
Nooij, M. de (2012) Een alternatieve maatschappelijke kosten-batenanalyse van het organiseren van de Olympische Spelen in Nederland in 2028. TPEdigitaal 2012 jaargang 6(1) pagina 91-107
Preuss, H., 2004, The Economics of Staging the Olympics. A Comparison of the Games 1972-2008. Cheltenham: Edward Elgar.
Rose, A.K., en M.M. Spiegel, 2011, The Olympic Effect, The Economic Journal, vol. 121(553): 652-77.
Zimbalist, A., 2010, Is It Worth It? Hosting the Olympic Games and other mega sporting events is an honor many countries aspire to-but why? Finance & Development March, pp 8-11.
Bron foto: Flickr, Ben Sutherland