Reiziger gebaat bij NS als monopolist op hoofdrailnet

Een klein beetje beter

Na enkele roerige jaren vol ontevreden klanten en stakend personeel lijkt de rust bij de Nederlandse Spoorwegen weergekeerd. Reizigers zijn meer tevreden, de arbeidsonrust is verleden tijd, de treinen rijden vaker op tijd. De verbeteringen zijn overigens niet spectaculair. Pas in 2007 werden er weer meer reizigers vervoerd dan in het recordjaar 1992, de treinen rijden beter op tijd maar het punctualiteitcijfer ligt slechts fractioneel boven het niveau in de jaren negentig. Het marktaandeel van de trein in het personenvervoer blijft in de periode 1992-2006 op 8 à 9 procent steken, terwijl het marktaandeel van de auto in diezelfde jaren groeit van 49 tot 54 procent (KiM, 2007).

Aanbesteden van concessies

De ambitie van het Rijk is om het personenvervoer per spoor met vijf procent per jaar te laten groeien. De vraag is hoe regulering van het spoorvervoer door de overheid daaraan bij kan dragen. Het invoeren van een concessiestelsel is de kern van de nieuwe Spoorwegwet uit 2004. Door concessies aan te besteden ontstaat er concurrentie om het spoor: de vraag is wie het recht krijgt om op een bepaald traject te rijden, is dat de NS of een concurrent.

Het idee is dat concurrentie vervoerders tot betere prestaties prikkelt, meer mensen de trein inkrijgt en zo de groei in het personenvervoer per spoor realiseert. De vervoerder moet goed presteren, want loopt anders de kans in de volgende periode de concessie te verliezen. Dit model werkt alleen als er voldoende vervoerders zijn die een goed bod op tafel kunnen leggen. De concessies voor de 31 regionale spoorlijnen zijn inmiddels in concurrentie aanbesteed en de eerste ervaringen met de aanbesteding zijn positief (V&W, 2009). De concessie voor het hoofdrailnet is bij invoering van de nieuwe wet nog niet aanbesteed, maar voor tien jaar onderhands gegund aan de NS. Deze loopt in 2014 af en de vraag is of aanbesteding van deze concessie wenselijk is.

Aanbesteding hoofdrailnet complex

De aanbesteding van het hoofdrailnet is van een andere orde dan die van de regionale spoorlijnen. Ten eerste is de omvang veel groter: 93 procent van het personenvervoer op het spoor gaat over het hoofdrailnet (V&W, 2009). Ten tweede kent de exploitatie van het hoofdrailnet een veel complexere organisatie. Het verzorgen van een samenhangend vervoersaanbod op een intensief gebruikte infrastructuur is logistiek uitermate ingewikkeld en gaat gepaard met hoge coördinatiekosten. Dit alles maakt het niet makkelijk om als nieuwe vervoerder tot deze markt toe te treden. Het aantal serieuze gegadigden zal dan ook klein zijn, ofwel de concurrentie is beperkt.

Opknippen hoofdrailnet kent vooral veel nadelen

Door de concessie voor het hoofdrailnet op te splitsen in enkele landsdelen is toetreding voor andere partijen dan de NS makkelijker. Zo zijn nieuwe aanbieders te lokken, maar heeft grote nadelen. Het opknippen van de concessie brengt veel extra kosten met zich mee. De onderlinge afstemming tussen meerdere vervoerders op het hoofdrailnet zal ingewikkeld zijn. Daarnaast opereert elke vervoerder op een kleinere schaal, wat de kosten opjaagt.

Verder zal het opknippen van het hoofdrailnet leiden tot een verdere opsplitsing van verantwoordelijkheden binnen de bedrijfskolom van vervoerder tot beheerder van het spoor. Met meer partijen wordt de afstemming tussen exploitatie en infrabeheer alleen maar ingewikkelder. De eerder aangebrachte scheiding tussen exploitatie en infrabeheer heeft al voor grote problemen gezorgd en per saldo tot welvaartsverlies geleid (Veraart, 2007).

Concurrentie om het Nederlandse hoofdrailnet is om al deze redenen geen geschikt instrument om tot betere prestaties te komen. Schaal en samenhang pleiten voor een gereguleerd monopolie. Daarmee blijft de schaal van het huidige hoofdrailnet intact en biedt bovendien ruimte om potentiële integratievoordelen in de bedrijfskolom te realiseren. Dit kan door herintegratie van taken van infrabeheer, nu ProRail, en exploitatie, nu voornamelijk NS, en een betere benutting van de synergie tussen vervoer en vastgoed op vervoersknooppunten.

Geef NS zonder verdere vertraging concessie voor hoofdrailnet

Het ligt voor de hand om de NS een langdurige concessie voor het hoofdrailnet te geven. Dit maakt de NS wel een sterke monopolist die om een scherpe aansturing vanuit de Rijksoverheid vraagt. Verschillende instrumenten zullen door de Rijksoverheid in samenhang moeten worden toegepast. Ontwikkeling van moderne reguleringsmethodieken voor prijs en kwaliteit en het versterken van het positie van het externe toezicht door de NMa en de inspectie zijn hierbij essentieel. Het publieke aandeelhouderschap kan als slot op de deur fungeren om te zorgen dat de focus van de monopolist gericht blijft op verbetering van het spoorvervoer in ons land.

De invulling van de concessie van het hoofdrailnet komt dit najaar aan de orde bij de behandeling van de evaluatie van de spoorwegwetgeving in de Tweede Kamer. De uitkomsten van het door de Rijksoverheid uitgevoerde evaluatieonderzoek zijn samen met het kabinetsstandpunt in juni van dit jaar gepresenteerd (V&W, 2009).

In het kabinetstandpunt staat dat voorafgaand aan het besluit tot invulling van de concessie van het hoofdrailnet de opties voor aanbesteding nader worden onderzocht. Uitstel van het besluit om de concessie aan de NS te verlenen is ongewenst en kan alleen maar schade berokkenen. Onzekerheid over het verlengen van de concessie zal ongewenst strategisch gedrag van de monopolist uitlokken door managementaandacht en investeringen te verleggen naar andere landen en activiteiten. De treinreizigers hebben vooral belang bij een toegewijd Nederlands vervoersbedrijf. De beste garantie hiervoor is om op korte termijn de concessie van de NS voor het hoofdrailnet te verlengen en de bijhorende voorwaarden vast te leggen.

*Dit artikel is in verkorte vorm verschenen in NRC Handelsblad van 9 oktober 2009.

Referenties:

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM, 2007), Marktontwikkelingen in het personenvervoer per spoor, 1991-2006, Den Haag

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W, 2009), Spoor in beweging, Eindrapport Evaluatie Spoorwegwetgeving, Den Haag

Veraart, M.D.L. (2007), Sturing van publieke dienstverlening, Privatiseringsprocessen doorgelicht, Assen, Van Gorcum