Leg regels tegen vercommercialisering van de overheid vast in de wet

Eerlijke concurrentie

Na jaren van discussie lijkt ook het mededingingsrelevante overheidsoptreden aangezet te worden. Voortaan zullen de brandweer die een bedrijfshulpverleningcursus aanbiedt, gemeentelijke afvalbedrijven die hun diensten aanbieden voor bedrijfsafval en gemeentelijke plantsoenendiensten die huistuintjes harken gedwongen worden eerlijk te concurreren.

Overheden die naast hun publieke taak marktactiviteiten ontwikkelen in concurrentie met het bedrijfsleven moeten voortaan regels zoals een integrale kostprijstoerekening hanteren. Ook is het niet toegestaan om de voordelen van beeldmerk en naam van een publieke organisatie als concurrentievoordeel bij private activiteiten te benutten. Dat is de kern van het voorstel tot wijziging van de Mededingingswet waarover de Tweede Kamer later deze maand debatteert.

Het wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis. In de jaren tachtig was het overheidsbeleid gericht geweest op de gezondmaking van de overheidsfinanciën. Dit noodzaakte ertoe om overheidstaken te verzelfstandigen. Publieke organisaties kregen vrij spel om ook commerciële activiteiten op poten te zetten. In die periode was er weinig aandacht voor eerlijke concurrentieverhoudingen. Steeds vaker klonk het begin jaren negentig dat dit niet wenselijk was. Er werd een werkgroep Markt en Overheid (ook wel de commissie Cohen) ingesteld. Het rapport van deze werkgroep dat in april 1997 verscheen deed veel stof opwaaien. Belangrijkste aanbeveling was dat de overheid terughoudend moest zijn met marktactiviteiten tenzij een beperkt aantal bijzondere rechtvaardigingsgronden aanwezig zijn. Als een rechtvaardigingsgrond niet aanwezig is, dan is afstoting van de betreffende marktactiviteiten de remedie. Voorts was er de aanbeveling om overheden die op de markt opereren te binden aan gedragsregels.

Daarna vond een langdurige discussie plaats over dit rapport. Het kabinet Kok stond positief tegenover de aanbevelingen. Voor de Rijksoverheid werden in 1998 aanwijzingen voor het verrichten van marktactiviteiten opgesteld. Voor de invoering in het hele publieke domein wilde men graag de opvatting van de SER weten. De SER kwam met een unaniem positief advies in 1999 en drong aan op een spoedige invoering. Toch bleef er weerstand. Met name vanuit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) bestond er verzet om de uitzonderingsgronden vast te leggen in wettelijke regels. Uiteindelijk bracht dit het kabinet Balkenende II-IV ertoe om te volstaan met gedragsregels. Volgens sommigen was het daarmee een slap aftreksel geworden.

Toch denk ik dat het huidige voorstel meer is dan symboolwetgeving. Het geeft een onmiskenbaar signaal dat overheden terughoudend dienen te zijn met marktactiviteiten. De praktijk van de afgelopen jaren geeft aan dat niet in alle gevallen het wenselijk is dat de overheid de markt betreedt. Het kan leiden tot instabiliteit in bestuurlijke verhoudingen, die in belangrijke mate wordt veroorzaakt door botsende referentiekaders en weinig transparante bedrijfsvoeringregels. Marktactiviteiten en publieke taken hebben een andere cultuur en het opmengen kan leiden tot onheldere verantwoordelijkheden en in sommige gevallen zelfs tot een verdrukking van de publieke taak. Het meest treffende voorbeeld daarvan is het schatkistbankieren van Zuid-Holland, wat destijds leidde tot de Ceteco-affaire.

Volgens de VNG is het huidige wetsvoorstel overbodig, omdat met name de Europese staatssteunregels voorzien in adequate regels voor marktactiviteiten van overheden (zie brief van VNG aan Kamercommissie voor Economische Zaken). Dit berust op een hardnekkig misverstand. Voor alle EU-regels geldt evenwel dat de toepassing interstatelijke effecten vereist. Bij veel gemeentelijke marktactiviteiten zoals hoveniersdiensten en gemeentelijke ingenieursdiensten is daarvan in principe geen sprake. Dit beperkt de toepassing van de mogelijkheden van het EU-recht. Er zijn op dit moment geen heldere regels op nationaal en Europees niveau over hoe overheden als ‘onderneming’ in overeenstemming met het EU mededingingsrecht kunnen handelen. Dit wetsvoorstel introduceert gedragsregels voor overheden en schept daarmee ook duidelijkheid voor deze instanties.

De reikwijdte van dit wetsvoorstel moet zeker niet worden overtrokken. Om de bureaucratie te beperken zijn slechts enkele regels gemaakt met als uitgangspunt eerlijke concurrentieverhoudingen. Met deze regels is helemaal niets mis. Juist ondernemers mogen ervan uit gaan dat de overheid als ondernemer zich aan eerlijke spelregels houdt. Ook gaat er een signaal van uit dat een publieke taakuitoefening in combinatie met marktactiviteiten niet voor de hand ligt gezien de risico’s en de hoge beheerslasten. Juist in deze tijd zouden we terughoudend moeten zijn met een verdere vercommercialisering van het publieke domein. Hopelijk komt het parlement snel tot een spoedige afhandeling van dit wetsvoorstel. Ook nu geldt nog steeds “Schoenmaker blijf bij je leest!”

* Dit artikel is een uitgebreide versie van een artikel dat in Het Financieel Dagblad van 25 november 2008 verscheen.

Referentie:

Gradus, R., 2005, Marktactiviteiten een panacee voor publiek falen? … Schoenmaker blijf bij je leest!, SDU, Den Haag.