Artikelen
Stop de politisering van marktwerking en de juridisering van mededinging
Barbara Baarsma - 01 apr 2010 - Marktwerking - 1242 keer bekeken - 4 reacties
Marktwerking, daar kan je niet voor of tegen zijn, zaak is discussies over marktwerkingsbeleid te richten op de gevolgen ervan voor de welvaart, stelt de Amsterdamse hoogleraar marktwerking en mededingingseconomie Barbara Baarsma. Het huidige beleidsdebat is te vaak gebaseerd op politieke, niet goed onderbouwde opinies en te weinig op heldere toetsingscriteria hoe het beleid de welvaart kan verhogen. Ook bij toepassing van het mededingingsrecht zou de welvaart en niet de procedureel-juridische criteria centraal moeten staan.
Marktwerking is een middel om welvaart te verhogen
Mits de markt aan bepaalde voorwaarden voldoet, creëert marktwerking meer welvaart voor iedereen. De winst van de ene, is niet het verlies van de andere. Van een broodje worden de hongerige klant en de bakker beter. Bovendien stimuleert concurrentie innovatie en differentiatie. Dat is belangrijk, omdat welvaartsgroei immers niet ontstaat als een samenleving steeds meer van hetzelfde maakt. Want dan zouden economieën nog altijd gebaseerd zijn op paarden en postkoetsen.
Marktwerking is een alledaags verschijnsel. Een middel dat vaak werkt, maar ook faalt. Voor economen is marktwerking al eeuwenlang een neutraal instrument. Je kunt er niet voor of tegen zijn, maar wel in specifieke gevallen discussiëren over de mogelijkheden en onmogelijkheden ervan.
Op dit moment is marktwerking dusdanig gepolitiseerd dat het een door moralisme overgoten modegril is geworden. In tegenstelling tot de mens is de markt echter niet noodzakelijk goed of slecht. En de eigenschappen van marktwerking zijn tijdloos en niet aan mode onderhevig.
Tegenstanders van marktwerking vinden dat zij de hoogste ethische waarden aan hun zijde hebben. Zij geven de markt de schuld van ongerechtvaardigde verrijking, overdreven bureaucratisering, ondeugdelijke dienstverlening en ongunstige arbeidsvoorwaarden. Vaak — en dat is zeker in de publieke sector het geval — wordt marktwerking verward met bezuinigingsoperaties. Miljoenen euro’s door marktwerking gegenereerde efficiëntiewinst onttrekken aan de thuiszorg is bezuinigen, geen marktwerking.
Het zakelijke argument achter moraliserende uitspraken over marktwerking is dat de markt tot maatschappelijk ongewenste resultaten kan leiden. Uit het falen van de markt volgt een rol voor de overheid. Marktwerkingsbeleid gaat over de vraag wat de markt zelf kan en wat de overheid op zich zou moeten nemen. Omdat ook de overheid faalt, kan de markt ondanks het onvermijdelijke falen ervan vaak toch beter met rust worden gelaten. Overheidsingrijpen om publieke belangen te borgen is alleen aan de orde als de kosten van ingrijpen opwegen tegen de baten. Natuurlijk is dat uiteindelijk een politieke afweging.
Ten minste drie redenen om bij de markt te beginnen
Met al het politieke geweld is nuchter nadenken over de mogelijkheden en onmogelijkheden van marktwerking niet meer mogelijk. Ophouden met nadenken zou echter in het nadeel van burgers en bedrijven zijn. Nuchter nadenken kan op basis van objectieve argumenten. Om die boven tafel te krijgen is de markt als startpunt van het denkproces onontbeerlijk. Er zijn tenminste drie redenen om te starten bij de markt.
De eerste reden is dat overheidsingrijpen altijd betekent dat de overheid gebruikmaakt van haar machtsmonopolie waarmee zij burgers dwingend stuurt of verplicht heffingen te betalen. Omdat overheidsingrijpen gepaard gaat met inperking van individuele vrijheden en met belastingheffing moet dit ingrijpen gelegitimeerd worden. Deze legitimatie is alleen mogelijk door beleidsproblemen vanuit het startpunt van de markt te analyseren.
De tweede reden om de beleidsanalyse bij de markt te beginnen, is dat op die manier deze voordelen van marktwerking meegewogen kunnen worden. Ook al bestaat de ideale markt niet, toch blijkt uit de vele empirische studies dat de markt vaak beter presteert dan de overheid. Bekende voorbeelden zijn de liberalisering van de luchtvaart, telecom, post en elektriciteit. Maar ook marktwerking in bijvoorbeeld het notariaat of het busvervoer is succesvol.
De derde reden om de markt als uitgangspunt bij het vormgeven van marktwerkingsbeleid te nemen, is dat daarmee voorkomen wordt dat de beleidsonderbouwing stukloopt in een cirkelredenering op basis van het primaat van de politiek: Iets is een publiek belang omdat het onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt, en het valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid omdat het een publiek belang is.
De keuze om de onderbouwing van marktwerkingsbeleid bij de markt te beginnen, is geen ideologische keuze. Het is een methodologische keuze die voorkomt dat de beleidsonderbouwing stukloopt in een cirkelredenering zonder besliscriterium.
Het besliscriterium om te kijken of de overheid of de markt het beste mechanisme is, is maatschappelijke welvaart. Er is alleen sprake van een publiek belang als er welvaartsverlies optreedt, omdat de markt niet goed werkt.
Mijn pleidooi voor een welvaarteconomische onderbouwing van marktwerkingsbeleid is geen pleidooi voor alleen maar de vrije markt. De markt en de overheid zijn sterk verweven. Waar het om gaat is dat goed onderbouwde keuzes nodig zijn over de mate van verwevenheid. De economische benadering helpt bij het onderbouwen van die keuzes.
Ook mededinging is een middel om welvaart te verhogen
Juridisch gezien is het doel van het mededingingsrecht bescherming van de mededinging. Economisch gezien is dat vreemd: mededinging is geen doel op zich, maar slechts een middel om consumentenwelvaart te vergroten. Daar zit het grote verschil met juristen. Zij passen de wet toe. En in de wet staat dat de mededinging niet mag worden beperkt. Welvaartseffecten spelen juridisch gezien geen rol.
Zit er veel verschil tussen het juridische beoordelingscriterium ‘beschermen van mededinging’ en het economische criterium ‘beschermen van consumentenwelvaart’?
In theorie waarschijnlijk niet. Er zijn weinig situaties waarin mededinging de welvaart van consumenten verlaagt. In theorie is het verschil dan misschien niet erg groot, in de praktijk is het verschil groter. Een voorbeeld is de zaak over de boetes van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) voor prijsafspraken tussen psychologen (zie de tekstbox).
| Psychologenkartel Vier ondernemersverenigingen van psychologen gaven in de periode van 1998 tot en met 2002 tariefadviezen aan hun leden. De NMa legde in 2004 een boete op van in totaal €445.000. De zaak komt uiteindelijk voor de rechter. Die dringt terecht aan op onderzoek naar het effect van de prijsafspraken, maar helaas is er in het uiteindelijke oordeel van de rechter geen plaats voor consumentenwelvaart. De rechter concludeert namelijk dat omdat prijs geen rol speelt bij het kiesgedrag van patiënten, een eventuele prijsverhoging als gevolg van tariefafspraken de concurrentie niet beperkt. Ook al is het waar dat de prijs voor patiënten vaak geen overweging is om te kiezen voor een bepaalde psycholoog — omdat die keuze vaak wordt gemaakt door de huisarts en die kiest niet op prijs maar op reputatie — dan nog kunnen prijsverhogingen de consumentenwelvaart wel verlagen. Patiënten betalen immers een hogere eigen bijdrage voor de behandeling. En verzekerden zullen hogere verzekeringspremies moeten gaan betalen. Als de rechter consumentenwelvaart had moeten meenemen in zijn overwegingen, dan had hij de hogere eigen bijdragen en premies mee moeten nemen. De NMa scheldt in maart 2009 de boetes kwijt. Uit perspectief van consumentenwelvaart is deze gang van zaken te betreuren. |
Mededingingswet wordt te juridisch toegepast
Hoe komt het eigenlijk dat er in praktijk een verschil bestaat tussen het ‘beschermen van mededinging’ en het ‘beschermen van consumentenwelvaart’? Daarvoor zijn twee hoofdoorzaken:
- ten eerste is het juridisch gezien niet mogelijk om de voor- en nadelen van een mededingingsafspraak of fusie tegelijk, dus integraal, te bekijken. Er moet eerst schuldig worden gepleit — ja, deze afspraak beperkt de concurrentie — en dat blijkt in praktijk een te grote gok;
- ten tweede heeft de toepassing van het mededingingsrecht geleid tot het werken met formeel-juridische criteria en checklists waardoor het gezond verstand wat in de verdrukking is gekomen. Het is dit checklist-denken dat er voor zorgde dat de NMa geen onderzoek deed naar praktische effecten van het psychologenkartel.
De enige mogelijkheid om verdere juridisering te stoppen, is het mededingingsrecht aan te passen. Het criterium in de wet dient veranderd te worden in bescherming van consumentenwelvaart. Alleen mededingingsbeperkingen die ten koste gaan van consumentenwelvaart, kunnen onder het mededingingsrecht vallen. En tegelijk dient de ingewikkelde tweetrap met eerst nadelen en dan pas voordelen vervangen te worden door een integrale afweging. Zonder een wetswijziging blijft de economische basis van het mededingingsrecht een ‘ver van mijn bed show’ voor veel rechters, toezichthouders en ook advocaten.
Dit artikel is een verkorte weergave van de oratie die de auteur uitsprak op 12 februari j.l. bij het aanvaarden van het bijzonder hoogleraarschap marktwerking en mededingingseconomie aan de Universiteit van Amsterdam. In TPE Digitaal van deze maand is de integrale tekst van de oratie verschenen.
Te citeren als:
Barbara Baarsma, “Stop de politisering van marktwerking en de juridisering van mededinging”, Me Judice, jaargang 3, 2 april 2010.
Dit artikel kan worden overgenomen met bronvermelding. Toezending van bewijsexemplaren wordt op prijs gesteld. © Me Judice
ShareThis- 10 april 2010 21:48 -
Merijn Knibbe
"En de eigenschappen van marktwerking zijn tijdloos en niet aan mode onderhevig". Aldus Barbara Baarsma.
Beste Barabara,
durf je werkelijk te beweren dat de eigenschappen van marktwerking niet afhankelijk zijn van zaken als alfabetisme in de vijftiende en zestiende eeuwse Nederlanden, de introductie van geld in Nieuw Guinea (want ook daar moesten ze belasting gaan betalen) of mobieltjes in het eenentwintigste eeuwse Oost Afrika? En dat zaken als de concentratiegraad, afdwingbaarheid van contracten en andere juridische constructies geen rol spelen?
Ooit heb ik me onledig gehouden met het checken van handboeken economie (Samuelson; Eijgelshoven, Nentjes en van Velthoven en meer van dergelijke veel gebruikte teksten) op een hanteerbare, operationaliseerbare definitie van het begrip 'markt'. Een dergelijke definitie was in deze boeken niet te vinden. De reden daarvoor is eenvoudig. Zodra je het begrip 'markt' probeert te definieren loop je tegen niet-tijdloze en zelfs mode-afhankelijke zaken aan. Prijsvorming is altijd een interactie tussen de ene (groep van) mens(en) en de andere groep van mens(en). Die interactie kent, noodgedwongen, altijd regels. Modegevoelige, tijdgebonden regels - waarbij de marktwerking afhankelijk is van de mate waarin mensen deze regels kennen er ermee kunnen spelen. Neem de regels in de V.S. met betrekking tot hypotheken. Als je je sleutel inlevert bij de bank, dan ben je van je huis en je hypotheek af. En een hypotheek krijg je pas als je andere schulden gemaakt hebt, en hebt laten zien dat je die netjes terug betaalt. Bovendien mocht je, tot voor kort, niet meer dan 2,5 maal je inkomen aan hypotheek nemen. Heeft deze markt werkelijk dezelfde eigenschappen als de Nederlandse hypotheekmarkt? Voormalige buren van mij konden in de V.S. geen huis kopen - omdat ze dus heel netjes geen schulden gemaakt hadden, en wel spaargeld hadden! Ze kenden de regels niet en visten daardoor achter het net. Een ander voorbeeld. Studenten van mij moeten in het kader van een vak een dag mee met "business to business" vertegenwoordigers. Ik heb het eens geturfd bij een groot aantal verslagen over deze dag - het woord dat telkens weer terugkomt in deze (toegegeven: weinig homogene) markten is: vertrouwen. Zonder vertrouwen geen marktwerking. Vertrouwen is een intermenselijk gebeuren - en daarmee absoluut niet tijdloos maar wel cultuurgebonden en reputatiegevoelig.
Beste Barbara,
dit soort argumenten zijn al decennia oud. Het is teleurstellend dat je ze niet kent. Markten zijn mensenwerk. Wat de neo-klassieke leerboekjes hier ook over beweren.
Merijn Knibbe - 8 april 2010 13:07 -
Ralph Panhuyzen
Wat een ‘academische discussie’ waar te beginnen – de markt of bij de overheid? Ik realiseer me de beknoptheid van uw betoog, maar toch... Wordt er niet veel door elkaar heen gehaald? U schrijft: “Ook al bestaat de ideale markt niet, toch blijkt uit de vele empirische studies dat de markt vaak beter presteert dan de overheid.” Lijken me geen vergelijkbare grootheden - meer een achterhaald betoog over socialisme vs. markteconomie. Dat er nu (weer) over vergaande laissez faire (iets anders dan het ‘neutrale’ marktwerking sec) wordt gesproken is niet zozeer modieus, maar ingegeven door de zorgen over wat deregulering en de kennelijke vrijbrief die dat heeft ingehouden om maar meteen niet goed te hoeven opletten of te rapporteren hebben aangericht. Logisch dat een centraal begrip als ‘accountability’ (dat is iets waar politici, juristen, autoriteiten, aandeelhouders wel wat mee aankunnen) ernstig rekbaar is gebleken. Amerikaanse financiele sector goed voorbeeld. De SEC zei bijv. dat ze er aan gewend was geraakt dat door accountants goedgekeurde verslagen niet strookten met eigen bevindingen. Genoeg voorbeelden ook in eigen land, met name in deze sector.
Opmerkelijk is dat de door u genoemde drie redenen om bij de markt te beginnen stuk voor stuk argumenten zijn dat de overheid zich toch primair bezint op haar rol, ook al is dat in reactie op de markt als gegeven. “Met al het politieke geweld”? Valt denk ik wel mee. Politici en ‘achteraf beschouwers’ als economen zijn mijns inziens opmerkelijk mat onder wat zich heeft voorgedaan in de financiele crisis en t.a.v. de centrale vraag hoe in godesnaam dit soort macro schade in te toekomst te voorkomen? Bijna als een soort natuurverschijnsel. Geen wonder dat burgers zich helemaal als slachtvee voelen. Is dat -op zich- al geen pleidooi om toch weer eens beter van te voren op te letten, al is het maar om beter te kunnen anticiperen?
Makkelijker is om te onderkennen dat markt en marktwerking -altijd- van invloed zijn op wat datgene wat ons collectief aangaat. Geen product, dienst of ambacht waar je geen keurmerk, vergunning of diploma voor nodig hebt als ondernemer... Zelfs op de vrijmarkt op Koninginnedag loopt de Voedsel- en Waren Autoriteit rond met de temperatuurmeter. De discussie zou dan ook meer moeten zijn hoe het in godesnaam mogelijk is dat 'we' denken veel (alles) te hebben geregeld, maar de financiele tsunami niet hebben zien aankomen? Klinkt als badgasten waarschuwen voor blauwalg en kwallebeten en waar gesurfd kan worden... In Azie wordt overigens hard gewerkt aan systemen om tijdige signalering van toekomstige tsunami’s te kunnen doen. Een mooie analogie?
'Across the board' debatteren over markt, marktwerking en overheid heeft geen zin. De door u vrijelijk gebezigde begrippen 'welvaart’, ‘consumentenwelvaart’ of ‘maatschappelijke welvaart’ lijken mij graduele, grillige (modieus?) en erg subjectieve criteria voor de beoordeling van mededinging of mededingingsrecht. Bedoelt u daar (collectief? grootste gemene deler?) materieel genoegen mee? Hoe steekt dat af t.o.v. het toch ook als zeer belangrijk ervaren begrip (Heertje) als welzijn. Als we de (immer scherp ‘bemededingde’) autoindustrie collectief haar zin hadden gegeven, dan reden we nog altijd katalysatorloos rond. En over wiens welvaart hebben we het? Onze welvaart kan ten koste gaan van die van mensen in andere landen. Goed voorbeeld is dat dure, speculatiegedreven (marktwerking?) olie noopt tot de ‘teelt’ t.b.v. biobrandstoffen (aanwending van landbouwareaal), waardoor voedselprijzen stijgen in arme landen. Mededinging en concurrentie niet verwarren met de afweging die politiek en overheid per geval moeten maken, denk ik. De politiek is wel degelijk aan zet. Kijk bijv. ook naar de hele (over de hele wereld gevoerde) klimaatdiscussie. De markt neigt zich toch wel te plooien of de mazen op te zoeken. Wel zo makkelijk.
U schrijft: “De derde reden om de markt als uitgangspunt bij het vormgeven van marktwerkingsbeleid te nemen, is dat daarmee voorkomen wordt dat de beleidsonderbouwing stukloopt in een cirkelredenering op basis van het primaat van de politiek: iets is een publiek belang omdat het onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt, en het valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid omdat het een publiek belang is. De keuze om de onderbouwing van marktwerkingsbeleid bij de markt te beginnen, is geen ideologische keuze."
Is dit geen cirkelredenering an sich? Aangenomen dat markt/marktwerking en collectief belang altijd interacteren. Praten over het primaat van de politiek is academisch. Zoiets als een sit-in organiseren over het geweldsmonopolie ten tijde van de strandrellen van vorig jaar. Er is geen primaat t.a.v. het abstracte, veelvormige, fijnmazig gedreven proces van marktwerking. Gaat er om hoe politiek en overheid omgaan met wat zich voordeed (uitwassen voortaan voorkomen) en wat zich voordoet (vermogen te anticiperen) in de markt en wat leeft onder het electoraat t.a.v. wat is gebeurd en ‘hoe nu verder?’. U bezigt termen als 'methodologische keuze', 'beleidsonderbouwing', 'besliscriterium' en 'goed onderbouwde keuzes over de mate van verwevenheid' en 'DE (?) economische benadering helpt bij het onderbouwen van die keuzes'. Deze termen nopen vooral tot veel beleidsnota’s, onderzoeksrapportjes, bureaucratisering e.d. zonder dat iemand nog overzicht heeft, laat staan 'accountable' kan worden gehouden, en nog belangrijker: nopen tot het door u bekritiseerde opstellen van de overheid vooraf!
"Omdat ook de overheid faalt, kan de markt ondanks het onvermijdelijke falen ervan vaak toch beter met rust worden gelaten"...?? Kan zijn dat ik hier 'overall' primair een semantische discussie voer en dat we grofweg hetzelfde bedoelen. ‘Economie’ is geen natuurwetenschap. Een gemeenschappelijk begrippenapparaat helpt natuurlijk wel om tot meer ‘intersubjectiviteit’ te kunnen komen. Helpt ook in de discussie over wat 'we' dan WEL zouden kunnen doen met laat ik het maar noemen "het breed gedragen ongenoegen over de bijwerkingen van marktwerking"... en niet over waar 'we' voorshands prudent in zouden moeten zijn. - 2 april 2010 15:56 -
Piet Keizer
Beste Barbera Baarsma
Ik ben het eens met de welvaart van de burgers als criterium bij de beoordeling van instituties. In de statistieken prijken de Noord-Europese landen bovenaan de lijst waar het gaat om 'happiness'. De Noord-Europese instituties zijn de afgelopen 150 jaar gevoed door de gedachte dat afwezigheid van instituties leidt tot chaos en geweld. De sociale wetenschappen hebben in dit verband drie problemen geformuleerd die door middel van adequate institutionele vormgeving aangepakt zouden moeten worden: (1) orde, (2) ongelijkheid en (3) individuele vrijheid. We kunnen nu drie typen instituties onderscheiden: cultuur, overheidswetgeving en vrije markt. Ieder volk moet nu - door schade en schande - er achter zien te komen welke mix van instituties voor haar de meeste ' happiness' oplevert.
Helaas hebben economen zich in hun opleiding afgescheiden van andere sociale wetenschappers. Tekstboekeconomie begint met een idealtype dat historisch gezien nooit heeft bestaan: een vrije markt met volkomen mededinging, zonder overheidsbemoeienis. Later kwam er kritiek van nieuw-institutionele economen (williamson) maar ook hij: in the beginning were markets; ook weer een geisoleerde abstractie. Historisch juister : in the beginning there was an ongoing threat of violence and chaos.
Mijn betoog komt er op neer dat zonder cultuur en overheidswetgeving uberhaupt geen markt bestaat: iedereen steelt en bedreigt elkaar.
De kunst is om vanuit de actuele historische situatie te kijken hoe we de kwaliteit van de samenleving kunnen verbeteren: meer individuele vrijheid, meer of andere wetgeving, cultuuromslag. Noord-Europa is er groot van geworden, en die zorgvuldig ontwikkelde structuur moeten we ons niet zomaar door eenzijdig opgeleide economen laten afpakken.
Ik zie uit naar een reactie.
met vriendelijke groet, Piet Keizer. - 1 april 2010 23:44 -
Hetty
Marktwerking is politiek, het is de politiek van rechts, van het neoliberalisme. Het is ook kortzichtig, het kijkt niet naar de toekomst en de schadelijkheid van marktwerking, ook niet naar de gevolgen voor de meerderheid van de bevolking.
Het neoliberalisme, de 'vrije markteconomie' heeft gezorgd voor de huidige crisis. Het heeft inderdaad zijn voordelen, de rijken en de meest brutalen halen flink veel geld binnen. De maatschappij moet opdraaien voor de lasten. De neoliberalen gaan lopen met de winsten.
Dat iemand zo kortzichtig kan zijn is mij een raadsel. Het is dezelfde kortzichtigheid als die van IMF en Wereldbank die zowat de hele wereld in een neoliberale hel hebben gestort, met groeiende verschillen tussen arm en rijk en een groeiende armoede.
Markwerking heeft onze gezondheidszorg onbetaalbaar gemaakt, heeft onze energie en openbaar vervoer in prijs opgedreven. In het kort: de marktwerking deugt niet.
