Beleidsadvies luchthaven Twente voorbeeld van hoe het niet moet

Niet integriteit Ecorys in geding…

Marcel Canoy en Walter Hulsker (hierna: Ecorys) reageerden zowel op Me Judice als in NRC Handelsblad (van 27 november) op mijn kritiek op de kosten-batenanalyse (KBA) van Ecorys (2009) voor luchthaven Twente. Mijn kritiek was eveneens verschenen op Me Judice en het NRC (van 26 november). Ecorys besprak tevens mijn NRC-voorstel voor een andere organisatie van beleidsadvies. Een tegenreactie.

Laat allereerst duidelijk zijn dat ik niet de integriteit van Ecorys ter discussie stel. Daar is het mij niet om te doen. Mocht mijn artikel in NRC Handelsblad die indruk wekken (door een toevoeging buiten mijn weten door de NRC redactie van een vraag over de ‘geloofwaardigheid van onderzoek’), dan betreur ik dat. Verder versterkt de reactie van Ecorys slechts mijn eerdere conclusies dat het liggende onderzoek grote dusdanige gebreken heeft dat het onverantwoord is om beleid om dit onderzoek te baseren.

… maar de organisatie van beleidsadvies

In 2000 onderzocht de Rekenkamer de rol van onderzoek bij de besluitvorming over de Betuwelijn. Enkele conclusies waren (zie p.5): “relevante informatie is niet optimaal benut en de kwaliteit van de gebruikte informatie is over het algemeen te weinig gewaarborgd.” En: “Een goede kosten-batenanalyse van de Betuweroute, die alle effecten omvat, ontbreekt.” Tja. Het onderzoek was kennelijk niet geweldig. Ook elders ziet men beleidsadvies van minder goede kwaliteit.

Slecht beleidsadvies kan allerlei oorzaken hebben. Ik noem er drie. Een eerste is dat sommige onderzoekers te weinig kwaliteit hebben. Een tweede oorzaak kan optreden wanneer een integere bestuurder vermoedt dat een project zinvol is, maar dit goed wil laten onderzoeken. Hij kan dan de menselijke neiging hebben om mensen die net zo denken als hijzelf net iets slimmer te vinden dan anderen. Daardoor zal hij eerder onderzoekers kiezen die misschien ook al wat voor het project voelen. Dit kan tot tunnelvisie leiden. Een derde oorzaak zou kunnen zijn dat een enkele wetenschapper de uitkomst soms laat bepalen door wat de opdrachtgever wenst, omdat hij financieel afhankelijk is.

Het is dus verkeerd dat bestuurders zelf mogen bepalen welke onderzoekers hun plannen beoordelen. Ik stel daarom voor dat, bij grote projecten, de keuze van de onderzoekers een taak wordt van een onafhankelijk, gezaghebbend wetenschappelijke instituut. Een instituut van onafhankelijke mensen. Een leeftijd van boven de 65 kan hierbij tot aanbeveling strekken. Een dergelijk instituut stelt kwaliteit voorop en kan tunnelvisie vermijden.

In het NRC stelt Ecorys dat ik gezegd zou hebben dat Ecorys andere conclusies had getrokken als ik de opdrachtgever was geweest. Dat blijkt niet uit mijn verhaal. En als we het nu specifiek over Ecorys hebben, dan is mijn punt veel meer dit: als ik de opdrachtgever was geweest, dan had ik Ecorys niet gekozen. Dit omdat ik eindelijk ook wel eens één van de deskundigen van de Universiteit Twente bij het onderzoek had willen betrekken, ook al zijn die allemaal pessimistisch over de luchthaven.

Onjuiste aannames

De bedrijfsresultaten zijn door VTM (dat wil zeggen in wezen door ambtenaren) in een geheime business case berekend. Ecorys suggereert (op Me Judice en in het NRC) dat een business case los staat van een KBA. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de opmerking in het NRC dat de KBA van Ecorys volledig openbaar is. Dat impliceert dat hij dus niet de geheime business case omvat. Maar Ecorys stelt elders dat een KBA “een opstelling is van de geldwaarde van alle voor- en nadelen die alle partijen in de samenleving ondervinden van een project” (Ecorys, 2009, p.7). Nu bepalen de bedrijfsresultaten uit de business case of de private exploitant, ook een partij, (over)winst of verlies maakt. Dit voor- of nadeel moet dus, anders dan Ecorys suggereert, onderdeel zijn van de KBA. Dit staat trouwens ook duidelijk in de “leidraad voor KBA” (Eijgenraam et al., 2000).

Ecorys heeft een KBA gemaakt, wat bij velen de indruk wekt dat het eindsaldo van de KBA (de optelsom van alle in geld uitgedrukte voor- en nadelen voor alle partijen in de samenleving) ook het bedrijfsresultaat omvat. En dus denken nu veel regionale politici mede op basis van de studie van Ecorys – inderdaad een gezaghebbend instituut – dat het allemaal wel goed zit, ook financieel. Het is dan ook correct dat Ecorys nu duidelijk maakt niet verantwoordelijk te zijn voor de businesscase. De volgende opmerking is ook relevant: “De mate waarin Ecorys verplicht is de plausibiliteit van de business case in dit stadium van de besluitvorming uitvoerig te toetsen kan onderwerp van discussie zijn.” Deze opmerking komt helaas wel wat laat, want de definitieve besluiten vallen komende week.

Volgens Ecorys (in het NRC) “rendeert” het vliegveld vooral omdat het werkgelegenheid en reistijdwinst oplevert. Nu is het saldo van deze factoren samen plus 48 miljoen (Ecorys, 2009, p. 43). Maar het doorslaggevende saldo in de “totale kosten-baten analyse inclusief financiële exploitatie“ (p. 47) is een ander saldo. Een financieel saldo van plus 62 miljoen. Dit saldo is berekend in hoofdstuk 8, getiteld “Financiële exploitatie” (pp. 45-47), en wel met behulp van een discontovoet van 5,5 procent. Mijn kritiek was dat de discontovoet voor een private exploitant hoger moet zijn, waardoor het financiële saldo negatief wordt. Ecorys zegt nu dat de KBA los staat van de business case. Daarmee suggereert het dat het saldo uit hoofdstuk 8 niet het financiële saldo van de private exploitant is, wat mijn kritiek op de discontovoet zou ondergraven, maar wat is dit allesbeslissende financiële saldo dan wel?

Tekort van honderden miljoen dreigt

De door Ecorys graag genoemde algemeen aanvaarde richtlijnen voor KBA zijn bedoeld voor publieke projecten. Daarvoor is een discontovoet van 5,5 procent inderdaad geschikt. Maar luchthaven Twente wordt een privaat project. En dan moet, bij de financiële exploitatie, een hogere discontovoet gebruikt worden. Mijn punt is simpelweg dit: als men bij het onderdeel “financiële exploitatie” een voor een privaat project passende discontovoet gebruikt, ontstaat een financieel tekort van honderden miljoenen. Alleen daarom al kan de luchthaven een ramp voor de regio worden. Bovendien bleek dat ook Ecorys, op een andere wijze redenerend dan ikzelf, rekening houdt met de mogelijkheid van een financieel ongunstige business case. Het zou lovenswaardig zijn als Ecorys dit nog voor de beslissende besluitvorming in Provinciale Staten van volgende week woensdag in het openbaar laat weten.

Referenties:

Ecorys Nederland BV, 2009, Kosten-batenanalyse luchthaven Twente.

Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster, 2000, Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur. Hoofdrapport. Evaluatie van grote infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse, Den Haag, Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Ministerie van Economische Zaken.

Rekenkamer, 2000, Beleidsinformatie Betuweroute, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 195, nrs. 1-2.