Cultuuromslag bij de banken begint bij herstel besef van publiek belang

7 aug 2012 | | 2031 keer bekeken
De krediet- en schuldencrisis heeft geleid tot een roep om een cultuuromslag zowel bij De Nederlandsche Bank (DNB) als toezichthouder als bij het bestuur van de banken. Volgens de Amsterdamse econoom Frank den Butter is het voor het bewerkstelligen van zo’n cultuuromslag vooral van belang te rade te gaan bij de economische theorie, die aangeeft hoe bestuurders via intrinsieke motivatie er toe worden aangezet te rekenen met het publiek belang en niet alleen het eigen belang na te streven.

De weinig alerte houding van de toezichthouders en het op eigen gewin gerichte gedrag van de bestuurders van banken en andere financiële instellingen vormt een belangrijke oorzaak van de huidige economische crisis. Daarom heeft de Tweede Kamer, mede in reactie op het rapport van de commissie Scheltema (2010), gevraagd om een cultuuromslag bij de toezichthouder en het bestuur van de financiële instellingen. De financiële instellingen hebben daar gehoor aan gegeven door een eigen gedragscode op te stellen. Een externe commissie, de Monitoring Commissie Code Banken, ziet toe op de handhaving van deze code. Een cultuuromslag vormt volgens deze code een expliciet onderdeel van de gewenste veranderingen in het bankbestuur.

Cultuuromslag

Iets dergelijks geldt voor DNB. Met het aftreden van Wellink als President is de directie van, op instigatie van het Ministerie van Financiën, flink opgeschud en vernieuwd. Daarbij gaat het niet alleen om een omslag in de eigen cultuur. DNB heeft als toezichthouder ook meer dan voorheen bemoeienis met de cultuur die er in het bestuur van de financiële instellingen heerst. Daartoe heeft DNB zelfs een “expertisecentrum cultuur” in het leven geroepen, waar psychologen en organisatiesociologen aan de staf van de Bank zijn toegevoegd. Er wordt onderzoek verricht naar de manier waarop de leiding van de financiële instellingen tot haar besluiten komt. Daarbij gaat het vooral om de informele processen rond zo’n besluit: welke overwegingen en belangen zijn doorslaggevend, wie brengt die overwegingen naar voren en hoe is de besluitvorming op basis van die overwegingen georganiseerd?

Het is echter twijfelachtig of een beroep op zelfregulering via een eigen gedragscode, ook al wordt deze door externen geëvalueerd, tot de gewenste cultuuromslag bij de banken leidt. Evenzeer is het de vraag of kennis van de psychologie achter de besluitvorming daadwerkelijk kan bijdragen aan een beter toezicht op de financiële instellingen. Het is immers van belang te weten welke cultuuromslag nodig is om een systeemcrisis te vermijden. De cultuuromslag moet ertoe leiden dat de bestuurders van de financiële instellingen rekening houden met het publiek belang. Ze moeten ophouden zich te bedienen van complexe producten die de financiële markten opblazen en die het financiële systeem zo ingewikkeld maken dat de winsten in eigen zak kunnen worden gestoken,terwijl de risico’s bij verlies op de maatschappij worden afgewenteld. Om een dergelijke cultuuromslag te bereiken is vooral goede economische kennis nodig, gebaseerd op de welvaartstheorie. Daarbij geldt het klassieke economische beginsel dat zakelijke afwegingen op basis van rationeel gedrag worden gemaakt.

Twee economische stelregels

Om te kunnen bewerkstelligen dat financiële instellingen niet langer over de rug van de maatschappij winsten behalen en een verantwoord maatschappelijk gedrag gaan tonen, zijn twee beginselen van belang.

  • In de eerste plaats de stelregel dat het toezicht, zoals dat door DNB op de financiële instellingen wordt gehouden, tot doel heeft om marktfalen te voorkomen. Daarbij moet de toezichthouder ervoor zorgen dat de externe effecten, die het op de eigen winst gericht bankgedrag veroorzaakt, worden geïnternaliseerd. Het gaat daarbij om de borging van het publiek belang van het financiële systeem.
  • De tweede stelregel is dat de toezichthouder en de financiële instellingen over verschillende informatie beschikken. De financiële instellingen hebben meer informatie over de manier waarop hun financiële producten in hun eigen risicomanagement en winststrategie passen, terwijl de toezichthouder meer zicht behoort te hebben op de manier waarop die financiële producten de complexiteit van het systeem beïnvloeden en zodoende bijdragen aan het systeemrisico. Zo’n spel tussen spelers met verschillende informatie, waarbij de ene speler, in dit geval de toezichthouder, poogt de andere speler, in dit geval de gezamenlijke financiële instellingen, tot de orde te brengen wordt beschreven door de theorie van de opdrachtgever/opdracht nemer (“agency theorie”). Hierbij is de toezichthouder de opdrachtgever, of principaal, en zijn de financiële instellingen de opdrachtnemer, of agent.

Externe effecten

Vanuit de eerste stelregel is het dus essentieel dat de toezichthouder weet welke negatieve externe effecten het winstbejag van de financiële instellingen heeft. Hier is de afgelopen periode zeer veel wetenschappelijke literatuur over verschenen. Toch moet er nog meer onderzoek plaatsvinden om precies te kunnen doorgronden welke externe effecten de huidige systeemcrisis hebben veroorzaakt (Den Butter, 2011). Bekend is dat onzekerheid over de vraag of een individuele bank haar verplichtingen kan nakomen tot een gedwongen verkoop van activa van die bank kan leiden. Via netwerkeffecten kan zo’n schok zich door het financiële systeem voortplanten en worden versterkt. Meer in het algemeen hebben de financiële innovaties voorafgaand aan de kredietcrisis tot een grote onderlinge verstrengeling in het financiële systeem geleid. Daardoor ontstond onzekerheid over verborgen risico’s. Bovendien werden veel financiële instellingen “too interconnected to fail”, waarbij ze de risico’s op de maatschappij konden afwentelen. De overheid moest zulke financiële instellingen, wanneer deze in moeilijkheden raakten, wel redden omdat de ellende zich anders via het mechanisme van besmetting in het hele systeem zou voortplanten. Het betekent dat de overheid als het ware in gijzeling werd genomen. Gai et al. (2011) laten zien dat een dergelijke besmetting via een complex netwerk van verstrengelde financiële instellingen tot het ineenstorten van de interbancaire kredietverlening in 2007/2008 heeft geleid. Zij beschrijven hoe de toegenomen complexiteit en concentratie in het financiële netwerk heeft bijgedragen aan de instabiliteit van het systeem.

Volgens Gai et al. draagt de aanscherping van het macroprudentieel toezicht volgens de regels van Basel III bij aan een grotere stabiliteit van het financieel systeem. Deze regels houden strengere vereisten in voor het liquiditeitsrisico en extra beperkingen voor financiële instellingen die systeemrelevant zijn. Daarbij kunnen de aan te houden kapitaalreserves afhankelijk worden gemaakt van het marktaandeel van de desbetreffende instellingen in de interbancaire handel. Dat vermindert het besmettingsgevaar. Een andere maatregel om de externe effecten te internaliseren is een belasting te heffen die gekoppeld is aan de relatieve bijdrage van de financiële instelling aan het systeemrisico. Dit is een vorm van regulerende heffing, en heeft in die zin een ander karakter dan de bankenbelasting die het kabinet onlangs het Nederlandse bankwezen heeft opgelegd.

Focus op intrinsieke motivatie

De kunst voor DNB als toezichthouder is om de externe effecten tegen zo laag mogelijke kosten te internaliseren en op deze wijze het marktfalen te repareren. Hier komt het verschil in informatie tussen toezichthouder en financiële instellingen om de hoek kijken. In de traditionele opdrachtgever/opdrachtnemer/benadering van het toezicht stelt de toezichthouder autonoom regels vast waaraan de financiële instellingen zich moeten houden. Of de financiële instellingen het ermee eens zijn doet er niet toe. Zulke opgelegde regels betekenen dat de financiële instellingen alleen extrinsiek gemotiveerd zijn om zich aan de regels te houden. Het is als stoplichten in het verkeer: ook wanneer er geen ander verkeer is moet men stoppen voor rood licht. Extrinsieke motivatie bij regelgeving brengt flink wat kosten met zich mee. De toezichthouder als opdrachtgever moet goed in de gaten houden dat de financiële instellingen zich aan de regels houden en de financiële instellingen moeten daarover rapporteren. Veel minder kostbaar is wanneer de financiële instellingen intrinsiek, dus vanuit hun eigen voorkeuren of eigenbelang, gemotiveerd zijn om zich aan de regels te houden. Dat is waarom in het verkeer vele stoplichten door rotondes zijn vervangen: automobilisten zijn nu zelf veel meer verantwoordelijk hoe ze, binnen de geldende voorrangsregels, elkaar kruisen en de doorstroming van het verkeer bevorderen.

Bénabou en Tirole (2003, 2006, 2010) beschrijven aan de hand van verschillende spelsituaties hoe DNB als toezichthouder de financiële instellingen intrinsiek kan motiveren om in hun beslissingen te rekening te houden met externe effecten. Deze lessen zijn voor DNB uiterst leerzaam voor het bewerkstelligen van een cultuuromslag. Intrinsieke motivatie vanuit het gedachtegoed van rationele keuzetheorie vormt een belangrijke verklaring voor maatschappelijk verantwoord ondernemersgedrag. In dit geval worden de bestuurders dus aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid om niet over de rug van de maatschappij (buitensporige) winsten te maken. Voor effectief toezicht dienen de financiële instellingen helderheid te verschaffen over de aard van de financiële producten en innovaties, en van de mate waarop deze tot interbancaire transacties en verstrengeling van het financiële systeem leiden. De toezichthouder dient de financiële instellingen te vertellen welke externe effecten deze producten kunnen veroorzaken en welk besmettingsgevaar daardoor kan ontstaan. Het zou kostenbesparend zijn en tot de intrinsieke motivatie van de financiële instellingen bijdragen wanneer deze zelf al zouden beseffen welke systeemeffecten de door hen verzonnen financiële noviteiten kunnen veroorzaken.

Bevorder maatschappelijk verantwoord bankgedrag

Bedacht moet worden dat het spel tussen toezichthouder en financiële instellingen een herhaald spel is. Zo kan een straf of beloning op de korte termijn het gewenste effect hebben, maar op de lange termijn kan dat tot extrinsieke motivatie leiden waarbij hoge kosten worden gemaakt om de straf te ontlopen of om de beloning in de wacht te slepen. Beter is het voor de toezichthouder om ervoor te zorgen dat de financiële instellingen intrinsiek gemotiveerd zijn om maatschappelijk verantwoord gedrag te vertonen. Het bespaart kosten wanneer de toezichthouder aan de financiële instellingen vertrouwen toont in hun maatschappelijke verantwoordelijkheidszin. Wellicht kunnen de psychologen en sociologen bij DNB behulpzaam zijn bij het verzamelen van informatie over de daadwerkelijke geneigdheid tot maatschappelijke verantwoordelijkheid bij de financiële instellingen. Het getoonde vertrouwen mag namelijk geen blind vertrouwen zijn.

Bénabou en Tirole geven een aantal argumenten waarom ondernemers geneigd zijn tot maatschappelijk verantwoord gedrag waarbij zij uit zich zelf externe effecten internaliseren.

  • In de eerste plaats kan de intrinsieke motivatie voortvloeien uit de wens van de ondernemer zelf om het publiek belang te dienen. In dat geval levert de voldoening die aan een dergelijke houding wordt ontleend compensatie voor het eventuele kleinere geldelijk gewin.
  • In de tweede plaats kan het idee dat op de lange termijn maatschappelijk verantwoord gedrag zich zelf terug betaalt een reden zijn om de externe effecten te internaliseren. Hier valt te denken aan de leiding van een financiële instelling die beseft dat risicovol gedrag dat tot een systeemcrisis leidt, uiteindelijk ook terugslaat naar de eigen financiële instelling.
  • In de derde plaats kan maatschappelijk verantwoord gedrag worden afgedwongen door de wens van klanten, investeerders of personeel van de financiële instelling, of meer in algemene zin, door gebleken maatschappelijke voorkeuren.

In al deze gevallen is het essentieel dat het maatschappelijk verantwoord gedrag van de onderneming zichtbaar is. Wanneer de buitenwacht geen weet heeft van het goede gedrag, levert dit geen motivatie op. De kennis dat een onderneming maatschappelijk verantwoord gedrag vertoont, vertegenwoordigt een reputatiewaarde, zowel voor de onderneming zelf als voor de leiding van die onderneming. Het is dus zaak dat informatie over dit gedrag op goede wijze naar buiten wordt gebracht, bijvoorbeeld door certificering of aanprijzing door onafhankelijke waarnemers. Zo kan DNB als toezichthouder bijdragen aan een goede beschikbaarheid van deze informatie.

Conclusie

DNB heeft psychologen en sociologen in dienst genomen om te bespieden wat er achter de deuren van de bestuurskamers van de banken en andere financiële instellingen gebeurt. Het oogmerk is om een cultuuromslag in die bestuurskamers tot stand te brengen. Het is gewenst de lessen uit de moderne welvaartstheorie hierbij niet te veronachtzamen. De kosten van regulering zijn het laagst wanneer DNB als toezichthouder bij het bestuur van de financiële instellingen intrinsieke motivatie voor maatschappelijk verantwoord gedrag weet te bewerkstelligen.

Referenties

Bénabou, R. en J. Tirole, 2003, Intrinsic and extrinsic motivation, Review of Economic Studies, 70, blz. 489-520.

Bénabou, R. en J. Tirole, 2006, Incentives and prosocial behaviour, American Economic Review, 96, blz. 1652-1678.

Bénabou, R. en J. Tirole, 2010, Individual and corporate social responsibility, Economica, 77, blz. 1-19.

Butter, F.A.G. den, 2011, De Grote Besmetting; de Macro-economie van de Krediet- en Schuldencrisis, SMO, 2010 5/6, SMO Den Haag, augustus 2011.

Gai, P., A. Haldaney en S. Kapadiaz, 2011, Complexity, concentration and contagion, Journal of Monetary Economics, 58, blz. 453-470.

Bron foto: Flickr

Te citeren als

Frank den Butter, “Cultuuromslag bij de banken begint bij herstel besef van publiek belang”, Me Judice, 7 augustus 2012.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.