Grotere invloed Brussel op nationaal begrotingsbeleid
Premier Rutte en Minister van Financiën De Jager pleitten begin september in de Financial Times voor méér Europa. Een onafhankelijke Commissaris voor Begrotingsdiscipline zou scherp toe moeten zien op de naleving van de regels van het Groei- en Stabiliteitspact. Schendt een euroland de regels, dan dient deze stapsgewijs met zwaardere sancties in de vorm van geldelijke boeten naleving af te dwingen. Dit damt overmatig spendeergedrag van overheden in. Steeds sterker klemmende duimschroeven zullen een land doen piepen. Bij gebrek aan een nooduitgang zal het land oftewel doen wat Brussel zegt of, anderszins, het ruime sop kiezen en uit de euro stappen.
Duitsland ondersteunde het Nederlandse plan. Inmiddels is Eurocommissaris Olli Rehn van Economische en Financiële Zaken belast met de genoemde extra taken. Als deel van het zogenaamde six-pack behoort hij erop toe te zien dat eurolanden meevallers in de overheidsinkomstensfeer aanwenden om hun overheidsschuld af te bouwen. Doet een land dit niet, dan kan Rehn voorstellen doen om rentedragende boetes op te leggen van 0,2% van het land haar bruto binnenlands product. In geval van verdere veronachtzaming van de regels kan dit zelfs oplopen tot 0,5%.
Bovendien kunnen de politieke leiders van eurolanden, die elkaar binnen de Europese Raad moeilijk de maat kunnen nemen omwille van de goede politieke verhoudingen, de Commissaris nauwelijks tegenhouden. Ze hebben namelijk een meerderheid nodig om voorstellen van deze Commissaris in de Raad te verwerpen. Hier komt nog eens bij dat de Commissaris zich dient te verantwoorden in het Europees Parlement, een orgaan dat machtiger is dan menige Europeaan vermoedt en waar de politieke leiders geen invloed op kunnen uitoefenen. En dit Parlement is rechtstreeks door Europese burgers gekozen.
De zet van het Nederlandse kabinet is lovenswaardig en naar verwachting effectief. In meerdere opzichten is de verstevigde positie van deze Eurocommissaris een wezenlijke verandering in de handhaving van de begrotingsdiscipline van eurolanden. Duimschroeven, vermits aangedraaid, zijn pijnlijk. De kans op discipline is dus vergroot. Dit geldt nog eens te meer omdat niet politici, maar technocraten in de vorm van Eurocommissarissen, onder het parlementaire oog, ze hanteren.
Op Europees niveau is echter méér politieke coördinatie nodig, dan enkel op het gebied van het begrotingsbeleid. Dit ten behoeve van een effectief functioneren van de Europese monetaire unie.
Figuur 1. Het bestuur van de Europese Economische Monetaire (en Politieke) unie
Bron: Auteur.
Toelichting bij de figuur: Het bestuur van de Europese Unie bestaat uit het Parlement (hier afgebeeld links boven), de Commissie van Eurocommissarissen (met afbeelding van de Begrotingscommissaris Olli Rehn) en de Raad van politici (afbeelding Franse President Nicolas Sarkozy en Duitse Bondskanselier Angela Merkel). De Europese Centraal Bank (foto rechtsboven met president Mario Draghi) behoort op enige afstand te staan, vanwege haar onafhankelijke positie. Het eurogebied telt momenteel 17 Ministeries van Financiën. Deze rapporteren aan de EU begrotingscommissaris en vallen tegelijkertijd op hun eigen grondgebied onder de desbetreffende politicus. Ten behoeve van een Politieke Unie dienen de bevoegdheden van de Europese Commissie verder te worden uitgebreid, waardoor ook overige ministeries dwingender dienen te rapporteren en niet straffeloos de dans kunnen ontspringen.
De wisselwerking tussen begrotingsbeleid en monetair beleid
Evenals begrotingsbeleid is arbeidsmarktbeleid van belang voor het functioneren van één gemeenschappelijke monetair unie. Om dit te begrijpen binnen het eurogebied is het inzichtelijk om eerst nationaal te kijken. Neem bijvoorbeeld Nederland, vóór het bestaan van de Europese Economische en Monetaire Unie in 1999. Dit is tevens illustratief voor een willekeurig ander soeverein land met een eigen onafhankelijke centrale bank.
Monetair beleid heeft een directe wisselwerking met het begrotingsbeleid van het ministerie van financiën. Dit ministerie stelt de uitgavenkaders vast voor alle overige ministeries (zoals van gezondheidszorg, buitenlandse zaken, binnenlandse zaken) en is daarmee macro-economisch veruit het belangrijkste ministerie in een land. Het opereert in een spanningsveld waarin enerzijds deze lijnministeries liever méér dan minder geld uitgeven en anderzijds de bevolking liever minder dan méér belastingen betaalt.
Indien de belastinginkomsten de overheidsuitgaven niet dekken, loopt de staatsschuld op. Dit is altijd onwenselijk. Een hogere staatsschuld brengt blijvend extra rentelasten met zich mee en biedt daarmee minder ruimte voor nieuwe uitgavenkaders. Een snel oplopende staatsschuld kan de overheidsfinanciën uit het lood doen slaan, een situatie waarin nu ook Italië en Spanje dreigen verzeild te raken. De vaste lasten zijn dan zo hoog dat er bijna geen ruimte meer is voor noodzakelijke lopende bestedingen.
Een ander kwaad is dat een overmatig spenderend ministerie van financiën de consumentenprijsinflatie doet oplopen. Een hogere inflatie pakt direct nadelig uit voor alle consumenten. Om een voorbeeld te geven, een stijging van de inflatie van 1% naar 3% holt de koopkracht van gepensioneerden evenveel uit als het afstempelen van pensioenuitkeringen met 2% (op jaarbasis). Binnen Europa heeft met name Duitsland een grote afkeer van inflatie. Het kampte in 1922/23 met een hyperinflatie die nog vers in het geheugen staat. Prijzen in die tijd stegen met 5 tot 10% per dag.
Geld is in de lange termijn namelijk niet neutraal en beknot de economische groei. In het geval van een onafhankelijke centrale bank binnen de landsgrenzen zal deze het tegenwicht bieden aan de oplopende inflatie, als zij als mandaat handhaving van prijsstabilisatie heeft. De bank kan dankzij haar monetaire instrumentarium de teugels aanspannen door de beleidsrente te verhogen. Dit krappere monetaire beleid zal via de monetaire transmissiekanalen van het banksysteem huishoudens en bedrijven raken. In normale situaties doen de hogere rentes de vraag naar hypotheken en bedrijfsleningen afnemen. Na verloop van tijd tempert dit op haar beurt de inflatie als gevolg van een verminderde vraag naar goederen en diensten. Dit onderstreept het belang van een onafhankelijke centrale bank. Haar aanwezigheid vormt een bijna natuurlijke rem voor de overmatige spendeerneiging van het ministerie van financiën.
Figuur 2. De wisselwerking van begrotings- en monetair beleid binnen landsgrenzen (voorbeeld zonder gemeenschappelijke monetaire unie)
Bron: Auteur.
Een tegengestelde situatie kan zich uiteraard ook voordoen. In geval van een lage inflatie kan de centrale bank een ruimer monetair beleid voeren en de beleidsrente dus verlagen. In dit geval remt ze dus niet, maar functioneert ze als accelerator. Dit zal doorgaans gebeuren als de overheid veel geld aan de private sector onttrekt.
Binnen het eurogebied vindt deze wisselwerking tussen monetair en begrotingsbeleid eveneens plaats. Met het verschil dat er momenteel 17 Ministeries van Financiën zijn. En één Centrale Bank, zijnde de Europese Centrale Bank (ECB), die een gemeenschappelijke monetaire beleid voert voor het gehele gebied van 17 landen. Met alle voordelen van de éne munt en markt, stabiliteit en absentie van valutaoorlogen van dien. Daarbij neemt de ECB als brandpunt de gewogen gemiddelde inflatie voor het gehele eurogebied.
Hierin schuilt een venijn als landen te zeer uit de pas lopen. Zoals volgt uit de recente ontwikkelingen in de GIPS-landen (Griekenland, Italië, Portugal en Spanje). In het bijzonder gold dit voor Griekenland. Dit land had, gezien haar overmatig spenderend gedrag een hoog inflatieniveau dat meer dan twee keer zo hoog lag dan het gemiddelde van het eurogebied in de periode 2000-2006. Daardoor had het behoefte aan een krapper monetair beleid. Overige eurolanden hadden dit echter niet. Het inflatieniveau in Duitsland, de grootste euro-economie, was dermate laag dat een lagere beleidsrente beter paste.
Figuur 3. Conjunctuurcycli van vier eurolanden
Bron: IMF World Economic Outlook, najaar 2011.
Gebrek aan coordinatie arbeidsmarktbeleid kern van het probleem
De hoge inflatie in Griekenland werd dus niet getemperd door monetair beleid. Verrassend genoeg verhoogden de Griekse autoriteiten gedurende genoemde jaren toch de lonen en uitkeringen, ter compensatie van de hogere prijsinflatie (zie figuur 1 in Peeters en Den Reijer, 2011). Dit verergerde het Griekse probleem. Overheidstekorten liepen verder op en de loon-prijsspiraal zwengelde aan. Bovendien prijsde Griekenland zichzelf uit de markt door de verslechtering van de internationale concurrentiepositie. Van kwaad tot erger.
De kern van het probleem lag hier dus in arbeidsmarktbeleid. Het gemeenschappelijke monetaire beleid kon en kan door de asymmetrie de inflatie in het eurogebied niet overal tegelijkertijd adequaat bestrijden. De economische groeicyclus van Griekenland loopt daarvoor te veel uit de pas met die van Duitsland, Frankrijk en Nederland (figuur 3).
Om hier iets aan te doen riepen de Europese politieke leiders begin dit jaar het Euro Plus Pact (pagina 16) in het leven. Ter bevordering van de concurrentiepositie van de landen met voortdurende handelsbalanstekorten, zoals de GIPS-landen. Dit Pact dient te worden omgezet in Europese regel- of wetgeving. Eén van de basisregels dient te worden dat loonstijgingen in de pas gaan lopen met arbeidsproductiviteitsstijgingen, niet met prijsinflatie. Zo niet, dan zwengelt de binnenlandse loon-prijsspiraal aan. Bovendien leiden hogere loon- dan arbeidsproductiviteitsstijgingen tot hogere arbeidskosten per eenheid product. Hiermee prijst een land zich uit de markt. Met handelsbalanstekorten als gevolg.
Het belang van één Europese monetaire én politieke unieEén gemeenschappelijke monetair beleid dient gepaard te gaan met gecoördineerd begrotingsbeleid, waarvoor een eerste teerling in de vorm van de Begrotingscommissaris is geworpen. Maar het behoeft ook gemeenschappelijk andersoortig economisch beleid, zoals arbeidsmarktbeleid dat is neergelegd in het Euro Plus Pact. Kortom, een Politieke Unie die beide beleidsterreinen omvat.
Economen opperden dit reeds in de aanloop naar de EMU (Vanthoor, 1994). De politici van destijds zagen echter de brede historische context en besloten om met de monetaire unie van start te gaan. De toenmalige Duitse bondskanselier Helmut Kohl, de Franse president François Mitterrand en ook Ruud Lubbers wisten bij de ondertekening van het Verdrag van Maastricht dat de monetaire unie slechts één eerste stap was op weg naar échte Europese integratie. Los van het huidige crisismanagement dat nodig is om de soevereine overheidsschulden- en bankencrisis de kop in te drukken waren er dus al, hoe dan ook, meer stappen nodig op weg naar een politieke unie.
Vervolgstappen
De tijd is rijp. Juist dankzij de oprichting van het Europese noodfonds kunnen bikkelharde eisen worden gesteld. De opgelegde hervormingen aan de GIPS-landen bieden een uitgelezen gelegenheid om tijdens hun gedetailleerdere verslagleggingen aan Brussel precieze voorwaarden te formuleren waaraan alle landen van het eurogebied dienen te gaan voldoen. Bovendien zijn de gemoederen dermate verhit dat de landen die in nauwelijks nijpende problemen zitten, zoals Duitsland en bijvoorbeeld Oostenrijk, Finland maar zeker ook Nederland, elkaar in deze spannende tijden goed hebben leren kennen en weten op welke punten ze het fundamenteel met elkaar eens zijn.
Bevoegdheden die direct bij Eurocommissarissen, en dus niet bij de Raad, dienen te worden neergelegd voor onbeperkte tijd, zoals onlangs is gedaan ten aanzien van het begrotingsbeleid, zijn onontkoombare sancties in geval van:
1. Indexatie van de nationale loongroei in de overheidssector aan de nationale consumentenprijsinflatie
2. Nationale overheidsloon- en daarmee uitkeringsstijgingen die de gemiddelde nationale productiviteitsgroei overtreffen
3. Het niet nemen van arbeidsmarktmaatregelen in het licht van de vergrijzing, zoals op zijn minst het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd, oplopend tot 67 jaar.
4. Het niet nemen van stappen naar een homogenere werkgelegenheidsverhouding overheids-marktsector tussen de eurolanden.
5. Het niet naleven van voorstellen ter verbetering van de handelsbalanspositie, indien nodig, ter vitaliseren van economische sectoren zoals verwoord in het six-pack.
De verwachting is dat de Europese politieke leiders op 9 december de Europese bestuurders meer tanden zullen geven. Veel zal uit de koker van Duitsland komen. Maar ook Nederland verkeert bij uitstek in de positie om belangrijke eisen te stellen. Op weg naar een politieke unie. Ter behoud van de Europese welvaart. En de gemeenschappelijke monetaire unie, van welke omvang dan ook.
Referenties
De Grauwe, Paul, 2010, How to embed the Eurozone in a political union, VOXEU.org.
Peeters, Marga en Ard den Reijer, 2011, On wage formation, wage flexibility and wage coordination: A focus on the wage impact of productivity in Germany, Greece, Ireland, Portugal, Spain and the United States.
Teulings, Coen en anderen, 2011, Euro(pa) in crisis – Het Centraal Planbureau over schulden en de toekomst van de Eurozone, Uitgeverij Balans.
Vanthoor, Wim F.V., 1994, De Europese monetaire eenwording in historisch perspectief, Nederlands Instituut voor het Bank- en het Effectenbedrijf, Monetaire Monografieën 15. Verschenen in het Engels in 1996 als boek onder de titel European Monetary Union since 1948 – A political and historical analysis, Edward Elgar, Cheltenham.
Vanthoor, Wim F.V., 2002, A chronological history of the European Union 1946-2001, Edward Elgar, Cheltenham.
Bron foto: Flickr.