Gezocht: het beste ordeningsprincipe voor markt en overheid

Fundamentele ordeningsvragen

Is de markt doorgeschoten? Is het een losgebroken monster, zoals Wouter Bos onlangs in zijn Den Uyl-lezing betoogde, of toch een tandeloze tijger die ook niet in staat blijkt te leveren waar de overheid eerder faalde? Moeten we pas op de plaats maken met het invoeren van marktwerking? Moet de greep van de overheid op de economie weer worden versterkt? Dat zijn vragen waar programmacommissies, wetenschappelijke bureaus, partijkaders en Kamercommissies zich het hoofd over breken. In de komende campagnemaanden zullen deze vragen veelvuldig worden gesteld. Dat maakt de verkiezingstrijd extra interessant.

De SP is eruit: de klok moet terug worden gezet, dat hebben zij altijd al gezegd. Dat zal Agnes Kant niet meer doen, althans: niet in het openbaar, maar ongetwijfeld zal Emile Roemer op dezelfde oertrommel tamboereren. De PvdA is inmiddels ook om, nu Wouter Bos is bevrijd van de zompige CDA-deken: een diepe greppel tussen de brave burger en de wilde marktaap is veiliger dan een goede dompteur, want perfect toezicht bestaat niet. Job Cohen mag met deze boodschap de boer op. De VVD vindt nog steeds, zij het wat minder luidruchtig dan vroeger, dat de overheid zich moet beperken tot marktmeesteren. Als historicus heeft Mark Rutte moeite om verse argumenten te vinden, maar met de Wiegeliaanse riedel van belastingverlaging en marktwerking hoopt hij Geert Wilders van zich af te houden. Het CDA wil sinds jaar en dag een verantwoordelijke samenleving waarin mensen en hun organisaties, dus markt noch overheid, centraal staan. Vooralsnog is het niet gelukt Jan Peter Balkenende op nieuwe retoriek te betrappen die verder gaat dan het leerstuk van het maatschappelijke middenveld. D66 heeft het nog altijd over “de markt waar het kan” en “de overheid waar het moet”. Maar waar kan of moet dat precies?

Helderheid ontbreekt

Kortom: oude dogma’s worden afgestoft of herontdekt. Een heldere analyse ontbreekt echter. Die begint bij de nuchtere constatering dat geen enkele markt zonder overheid kan functioneren en komt vervolgens tot de slotsom dat marktconcurrentie als ordeningsmechanisme over andere sterkten en zwakten beschikt dan een overheidsbureaucratie. Elk domein vraagt om zijn eigen optimale ordeningsmechanisme. Deregulering en introductie van marktwerking is een succes in de mobiele telefonie, maar (b)lijkt doorgeschoten op financiële markten. Successen kunnen echter niet zomaar worden herhaald in de zorg, het taxiwezen of het openbaar vervoer. Omdat geen universele oplossing bestaat, is ook het politiek opportunistische gezwalk van het ene uiterste (alles naar de overheid), naar het andere (alles aan de markt) en terug (weer alles naar de overheid) een ideologische Echternach-processie die in het gunstigste geval alleen maar veel geld en energie kost. De optimale maatschappelijke ordening kan worden bereikt met een rijkgeschakeerde mengeling van markt en overheid omdat behoefte bestaat aan economische betwistbaarheid én sociale veiligheid. Het individu kan pas vrij haar of zijn leven naar eigen inzicht inrichten indien zij of hij kan leven en werken vanaf een solide platform dat basale sociale veiligheid garandeert. Het gaat hierbij zowel om materiële (bijvoorbeeld inkomsten en huisvesting) als immateriële veiligheid (bijvoorbeeld grondrechten en tolerantie). Daarnaast zet de maatschappelijke ordening mensen pas aan tot maximale zelfontplooiing en creativiteit als daarvoor ook de ruimte is en waardering bestaat. Het behalen van succes moet ruimhartig worden beloond, maar niet met een onbetwistbare positie. Met andere woorden: elke gevestigde positie moet ook steeds economisch en politiek betwistbaar zijn. Immers: alleen dan worden insiders uitgedaagd om hun positie te blijven verdedigen en alleen dan hebben outsiders perspectief op verbetering.

A.u.b.: geen mengelmoesrecepten

De ene keer moet schaarste rechtvaardig worden verdeeld, terwijl de andere keer kan worden volstaan met de bevordering van efficiëntie. Deze constatering impliceert geen pleidooi voor een hybride mix van markt en overheid, waarbij de burger denkt zijn overheid te kunnen aanspreken inzake kwesties waar deze geen controle op heeft – of vice versa: waarbij een consument denkt een commerciële dienst te kopen, maar vervolgens vastloopt in regels en procedures. Dergelijke schimmige hybride ordeningsmechanismen, gerund door de regenten die heersen in het maatschappelijk middenveld, zijn vlees noch vis. Dat leidt tot het slechtste uit twee werelden. Van economische betwistbaarheid is geen sprake, omdat concurrentie ontbreekt, met alle negatieve gevolgen van dien voor efficiëntie. Echter: ook sociale veiligheid en democratisch gelegitimeerde rechtvaardigheid zijn ver te zoeken. De aloude vraag is daarom hoe economische betwistbaarheid kan worden gekoppeld aan sociale veiligheid.

Neoklassieke economie biedt geen houvast

Startpunt bij de zoektocht naar een antwoord is de constatering dat de traditionele veronderstellingen waarop het bouwwerk van de neo-klassieke economische theorie is gebaseerd, veraf staan van de werkelijkheid. Mensen streven zelden of nooit rationeel hun eigen belang na. Zij zijn in hun handelen vaak niet rationeel, niet uitsluitend egoïstisch en “lijden” aan allerlei “afwijkingen” zoals een voorkeur voor de status quo, keuzespanning, altruïsme en idealen. Kortom: de homo sapiens is geen homo economicus. Ook aan de tweede basisveronderstelling, die van perfecte en efficiënte markten, wordt vaker niet dan wel voldaan. Vrijwel altijd is sprake van gebrekkige concurrentie, en zelden kan van perfecte betwistbaarheid worden gesproken. Bestaande marktpartijen schermen hun markten zorgvuldig af, vaak met oneigenlijke argumenten van efficiëntie. Zij zijn daar sneller en beter in dan de toezichthouder. Als Wouter Bos zegt dat perfect toezicht niet bestaat, bedoelt hij dat de toezichthouder het gedrag van marktpartijen niet in extenso kan controleren. Dat is ook niet de bedoeling. Het toezicht faalt echter als marktposities niet betwistbaar worden gehouden.

Toezicht kan niet perfect zijn

Dat perfect toezicht niet bestaat, ligt niet aan de kwaliteit van de toezichthouders, of aan de instrumenten waarover die beschikken, maar is een gevolg van de enorme tegenkrachten en informatie-achterstanden waartegen toezicht een verloren strijd voert. Marktpartijen onder toezicht zoeken de grenzen van het toelaatbare op om zich aan dat toezicht te onttrekken. Zij huren of kopen de beste mensen in, vaak ook oud-toezichthouders, om deze “strijd” met de toezichthouder te kunnen winnen. Concurrentie op een markt leidt tot efficiëntie, maar die concurrentie staat altijd onder druk omdat het in het belang van alle betrokkenen is om die concurrentie te beperken. Met kartelgedrag en samenwerking kunnen de marktwinsten immers worden opgeschroefd. De kosten van dergelijke inefficiënties worden op de consumenten afgewenteld via hogere winstmarges. Als daarop niet scherp wordt gelet, ontaardt uiteindelijk elke markt, zoals ook elke bureaucratie uiteindelijk ontaardt, omdat de betwistbaarheid niet wordt gewaarborgd.

Betwistbaarheid is nodig

Voor efficiëntie is dus betwistbaarheid nodig. Dan kan een markt voor grote en waardevolle dynamiek zorgen zonder dat dit gepaard gaat met een onrechtvaardige afroming van overwinsten. Dynamiek en betwistbaarheid leiden echter ook tot verliezers en onzekerheden. Het is moeilijk vol te houden dat het rechtvaardig is om die verliezers af te schepen met een “eigen schuld, dikke bult”-argument. Immers: de bankwerker bij DAF heeft part noch deel aan de strategische fouten van zijn management en/of het opstaan van nieuwe Aziatische concurrenten. Die concurrentie en “survival of the fittest” zijn essentieel voor dynamische efficiëntie, maar zadelen onschuldige slachtoffers op met de gevolgen. Dat inzicht lag aan de basis van de welvaartstaat. Hierop rust de opvatting dat van overheidswege moet worden voorzien in sociale veiligheid en rechtvaardigheid. Voor het bieden van sociale veiligheid is een markt minder goed toegerust dan een overheid. Wanneer een rechtvaardige verdeling van schaarste of het bieden van veiligheid belangrijker zijn dan het bereiken van de hoogst mogelijke dynamische efficiëntie, geniet een ordening volgens bureaucratische principes de voorkeur.

….ook binnen de overheid

Een bureaucratie is bij uitstek geschikt om eenheidsworst te serveren. Dat is precies wat een veilige en rechtvaardige verdeling vraagt. Behoudende en risicomijdende ambtenaren behandelen iedereen volgens dezelfde regels. Via democratische processen worden die regels opgesteld in overeenstemming met het door een meerderheid gedeelde rechtvaardigheidsgevoel. Een democratisch debat over wat rechtvaardigheid is, is een kerntaak van de politiek. Om de bureaucratie goed te laten functioneren – dat wil zeggen: om zo efficiënt mogelijk de vereiste veiligheid en rechtvaardigheid te produceren – is het van groot belang dat de politiek eenvoudige en eenduidige regels vaststelt waarop de uitvoerende bureaucratie kan worden getoetst en afgerekend. Betwistbaarheid van posities is vervolgens ook in een bureaucratie de weg waarlangs zaken fris en gezond kunnen worden gehouden.

Natuurlijk bestaan gradaties van overheidsbemoeienis. De overheid kan zelf de productie ter hand nemen of kan deze aan een andere partij uitbesteden, zij kan marktpartijen dwingend voorschrijven welke producten in ieder geval moeten worden aanbieden, zij kan actief toezicht houden op marktpartijen, of zij kan dat passief doen. Het optimale ordeningsmechanisme beweegt van zelf produceren in de richting van passief toezicht als het belang van betwistbaarheid en efficiëntie zwaarder en dat van veiligheid en rechtvaardigheid lichter wegen. Andersom geldt dat de overheid een grotere rol mag en moet spelen als veiligheid en rechtvaardigheid de leidende beginselen zijn.

Marktwerking in de zorg: hoe ver moet je gaan?

Deze logica kan worden geïllustreerd met behulp van een toepassing op de zorg. De introductie van extra marktwerking staat, in de brede maatschappelijke discussie over markt en overheid, weer volop in de schijnwerpers. Aan de ene kant zou de overheid in haar gedaante van bureaucratische aanstuurder vooral een dominante rol moeten spelen in het zeker stellen van de basisveiligheid en de rechtvaardige verdeling van de (basis)zorg. Elke stap in de richting van meer marktwerking in de basiszorg moet met stevige waarborgen worden omkleedt. Het blijft een eerste verantwoordelijkheid van de overheid, die daarop aanspreekbaar is en dus daarop moet kunnen ingrijpen. Daarmee is marktwerking in spoedeisende hulp, ambulancezorg en de huisartsenpraktijk niet wenselijk. Die basiszorg moet voor iedere ingezetene op dezelfde manier toegankelijk zijn. Heldere richtlijnen als “een ambulance voor de deur binnen 15 minuten”, “een huisarts op elke 1000 inwoners” en “een spoedeisende hulppost binnen een straal van 50 kilometer” impliceren misschien inefficiënties, maar rechtvaardigheid en veiligheid inzake basiszorg zijn belangrijker. Markten zijn bijzonder slecht toegerust om een dergelijke verdeling tot stand te brengen. Het getuigt dan ook van misplaatst dogmatisme om marktwerking in deze delen van de zorg te bepleiten. Het kan misschien wel, maar het ligt niet voor de hand. De kostenreductie die misschien met marktwerking gepaard gaat, weegt niet op tegen de gevoelens van onrecht en onveiligheid die een marktordening hier zullen oproepen.

Aan de andere kant kunnen veel behandelingen in de cosmetische sfeer of “wellness” zonder bezwaar volledig aan de markt worden overgelaten. Ingrijpen op deze markten zou de efficiëntie aantasten zonder dat daarmee belangrijke aspecten van veiligheid of rechtvaardigheid dichterbij komen. Incidenten kunnen uiteraard de veiligheid en rechtvaardigheid aantasten, bijvoorbeeld als binnen een commerciële kliniek systematisch sprake is van fatale onzorgvuldigheid. Incidenten van deze aard zijn echter geen reden om in te grijpen in de ordening via de markt. De overheid kan zich nooit geheel terugtrekken, maar passief toezicht volstaat, die kan uitmonden in een gang naar de rechter. Elke stap in de richting van actief toezicht, dwingende regulering of overheidsproductie zou inhoudelijk moeten worden beargumenteerd en democratisch moeten worden gelegitimeerd.

Altijd blijven denken en praten

Die discussie moet niet alleen plaatsvinden als overheden of markten evident falen, maar zou steeds opnieuw, liefst ook in het parlement, gevoerd moeten worden om de ordening van de samenleving bij de tijd te houden. Wat in Nederland nog te vaak gebeurt, is dat schimmige publiek-private constructies regels maken en uitvoeren die zowel de rechtvaardigheid als de efficiëntie schaden zonder dat deze hybride entiteiten zich ooit hoeven te verantwoorden via onderwerping aan de tucht van de markt of aan die van democratische verkiezingen en publiek debatten. Een heldere discussie met heldere uitkomsten is veel en zwaar werk, maar daar hebben we onze vertegenwoordigers in Den Haag wel voor gekozen. Steeds weer moet betwistbaarheid / efficiëntie en veiligheid / rechtvaardigheid worden afgewogen. Een ordening via de markt is beter in het één en slechter in het ander, en vice versa die via de overheid. Markt en overheid vormen gelijkwaardige ordeningsprincipes. Alleen op basis van een zorgvuldige en herhaalde afweging in de context van een democratisch proces kan een zoektocht naar een legitieme balans vorm krijgen.

Deze bijdrage is gebaseerd op een visiedocument dat onder het (vice-)voorzitterschap van beide auteurs in opdracht van het kenniscentrum van D66 is opgesteld door een expertpanel. De andere leden van het panel zijn Steven Brakman, Klaas van Egmond, Corina Hendriks, Annelies Huygen, Siegwart Lindenberg, Esther-Mirjam Sent en Arndt Sorge.