Hervormen overheid zonder leiderschap is gedoemd te mislukken

Het kabinet Rutte-Verhagen wil 18 miljard bezuinigen. Het snijden in het overheidsapparaat is een van de belangrijkste ingrediënten in de lijst aan maatregelen. Waar hebben we die ambitie eerder gehoord? Een van de grootste valkuilen van beleid maken is dat het idee dat zodra iets op papier staat het ook wordt uitgevoerd. Nieuw beleid maken is eenvoudig. De uitvoering is echter het duivelse detail dat iedere keer over het hoofd wordt gezien bij de start van een nieuw kabinet. Wie de overheidssector slagvaardig wil maken moet bewust zijn wat het comparatieve voordeel de overheid is vis-à-vis het bedrijfsleven. Het onder woorden brengen van die kracht en daar naar handelen behoort tot de taakopdracht van een premier. De managementgoeroe Peter Drucker bracht ooit eens haarfijn onder woorden waar het binnen organisaties om draait: “Management is about doing things right, leadership is about doing the right things.”

Hoe simpel dit soort snedigheden ook moge zijn, in de praktijk is het hervormen van de overheid vaak een stuurloos proces. Als het kabinet Rutte-Verhagen geen inhoud weet te geven aan opmerkingen over het hanteren van bestuurlijke principes of motto's als "Je gaat erover of niet" en "Je levert tijdig" (Concept Regeerakkoord VVD-CDA, 2010) zal dit beleidsinitiatief ook snel verzanden. Twee valkuilen bedreigen keer op keer kabinetten in het bedwingen en hervormen van de overheid en die twee valkuilen hebben te maken met de verantwoordelijkheid van een politiek leider en zijn visie op de overheid.

Valkuil 1: Leider delegeert leidersrol

Dit kabinet is uiteraard niet de eerste die met ferme woorden over het terugdringen van de overheidsbureaucratie komt. Keer op keer zijn voorgaande pogingen tot terugdringen mislukt. De belangrijkste valkuil waar men als nieuwbakken kabinet in kan vallen is om de leiderschapsrol te delegeren aan ambtenaren. Met andere woorden, de ambtenaren die betaald worden voor “doing things right” worden opeens gedwongen in de positie “to do the right thing.” Niemand verwacht echter dat ambtenaren hiertoe in staat zijn. Snijden in eigen vlees zal alleen oppervlakkig gebeuren of in het geheel niet. Zoals voormalig opperambtenaar Roel Bekker ooit aangaf hoe hij dacht over efficiëntiekortingen op het ambtenarenapparaat onder Balkenende: “Wij ambtenaren zijn slim genoeg om zo’n efficiencykorting pijnloos te leveren.” Het zal niemand verbazen dat de effecten van die bewuste operatie te verwaarlozen waren.

Voor een buitenstaander zal het vanzelfsprekend zijn om niet in deze valkuil te stappen maar het vreemde is dat menig kabinet deze beslissing toch iedere keer weer neemt. De minister of premier die belast is met het hervormen van de overheid ontloopt hiermee zijn verantwoordelijkheid. De premier, in het komende kabinet Mark Rutte, is bij uitstek de man die de leidersrol op zich moet nemen, zeker gezien zijn veelvuldig geventileerde opvattingen over “een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid”. Op dat soort momenten zouden Amerikanen zeggen "Put your money where your mouth is".

Valkuil 2: Overheid is ballast

Wie de uitvoerders van de publieke zaak met zich mee wil krijgen moet een duidelijke en realistische visie op overheid hebben. De tweede valkuil waar een kabinet in kan vallen is de visie dat de overheid alleen maar ballast of ‘deadweight loss’ is. Om kort te gaan, een tamelijk nihilistische visie. Afgezien van het feit dat dit niet bepaald een wervende advertentietekst is voor ‘Werken bij de overheid’ is het een verdraaiing van de werkelijkheid. Het is begrijpelijk omdat politici van het Centraal Planbureau en andere rekenmeesters ook niet meer dan wat macro-economische cijfers aangeleverd krijgen over het wel en wee van de overheid. Iedereen zal beseffen dat deze beperkte empirische blik de Res Publica geen goed doet.

Haagse discussies over het hervormen van de overheid gaan helaas maar al te vaak over het terugdringen van personeel, uitgaven of regels, waarbij de inhoud van het werken aan de publieke zaak, de (wets)regel of een overheidsuitgave van secundair belang lijken te zijn. Dit is uiteraard de wereld op zijn kop. Het doel - waarom voeren we een overheidstaak uit - dient voorop te staan. Zo heeft de werking van de markt op menige beleidsmaker een sterke aantrekkingskracht omdat de markt op papier simpel, universeel en effectief lijkt. Wie een markt tastbaar probeert te maken zal ongetwijfeld zien dat er allerlei impliciete en expliciete regels nodig zijn om het simpele kruis van vraag en aanbod te laten werken. Verbeelding en daadkracht zijn daarom niet genoeg, ook gevoel voor de praktijk van de overheid dient deel uit te maken van de leiderschapsrol.

Een nuchtere kijk op overheid

In het denken over de rol van de overheid ontkomt men niet aan een nuchtere kijk of mens en maatschappij en wat de overheid moet doen om publieke belangen te borgen maar ook weet wanneer men niets hoeft te doen. Een nuchtere kijk vereist dat men ook de verhevenheid van het Torentje durft te verlaten en dat - als men de knoop doorhakt om de bureaucratie terug te dringen – dat men aandacht geeft voor het transitieproces binnen de (rijks)overheid en dit niet uitbesteed aan ambtelijke werkgroepen. De tegenkrachten die gaan ontstaan zullen immers hardnekkig en sterk zijn. Ministers zullen in de beste traditie van ‘Yes Minister’ worden ingekapseld door ambtenaren en dat is ook logisch omdat een minister afhankelijk is van zijn ambtenaren ‘to get things done’ en om beleid te ‘maken’ waarmee het bestaansrecht van de minister gegarandeerd is. Een kabinet dat visie koppelt aan een nuchtere kijk op wat de overheid moet doen en laten heeft een kans dat de status quo in veel overheidszaken wordt doorbroken en dat de burger niet langer de overheid wantrouwt en belasting als gelegaliseerde diefstal beschouwt maar als de prijs van beschaving.

* Deze column is gebaseerd op een essay 'De overheid en de strijd tegen de hardnekkige logica van bureaucratisering', dat in Christen Democratische Verkenningen, herfst 2010 is verschenen.

Referentie

Concept Regeerakkoord VVD-CDA, 2010, Vrijheid en verantwoordelijkheid, Den Haag.