Het Nederlandse ontslagstelsel: de baby en het badwater

De oorsprong van het Nederlandse duale ontslagstelsel

Het Nederlandse ontslagstelsel kent een sterke dualiteit. Dit betekent dat er twee los van elkaar staande mogelijkheden bestaan om een arbeidsovereenkomst te beëindigen. Aan de ene kant kan de werkgever de kantonrechter verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden, aan de andere kant kan hij het UWV-werkbedrijf vragen om een ontslagvergunning. Dit duale ontslagstelsel heeft Nederland te danken aan de Duitse bezetting tijdens de Tweede Wereldoorlog. Om de arbeidsmarkt te reguleren werd in 1940 het Eerste Uitvoeringsbesluit geïntroduceerd. Dit besluit bevatte een ontslagverbod. Als gevolg daarvan konden werkgevers hun werknemers niet ontslaan zonder voorafgaande toestemming van de toenmalige Arbeidsinspectie. Voor ontslag was een redelijke grond noodzakelijk en toestemming werd alleen gegeven als het ontslag een toetsing op redelijkheid kon doorstaan. Na de oorlog werden de Duitse maatregelen door de Nederlandse regering gecontinueerd in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (BBA 1945). De rol van de Arbeidsinspectie werd overgenomen door het Gewestelijke Arbeidsbureau (UWV werkbedrijf). Echter, artikel 1639w in het Burgerlijk Wetboek bepaalde dat ook de rechter de bevoegdheid had een arbeidsovereenkomst te ontbinden. Er bestonden nu dus twee wettelijke wegen om een arbeidscontract te beëindigen. Het duale ontslagstelsel was een feit.

Wat heeft het kabinet voor ogen?

Vanaf de jaren vijftig zijn er verschillende pogingen gedaan om het ontslagstelsel fundamenteel te wijzigen (Frenk en Pfann, 2009). De aanleiding voor de meest recente poging is de gezamenlijke ambitie van het kabinet, gemeenten en de sociale partners om de arbeidsparticipatie te verhogen. Tijdens de participatietop op 27 juni 2007 zijn tal van maatregelen besproken om invulling te geven aan deze ambitie. ‘Een verbetering en verduidelijking’ van het arbeidsovereenkomstenrecht was één van de suggesties. In een adviesaanvraag, gedateerd op 3 juli 2007, brengt Minister Donner de Stichting van de Arbeid op de hoogte van de regeringsplannen voor flexibilisering. Het huidige stelsel wordt door het kabinet gekenmerkt als onoverzichtelijk. Bovendien zouden de hoge kosten en lasten van ontslag geen positief effect hebben op het verhogen van de participatiegraad. Het kabinet wil, althans volgens de adviesaanvraag, overgaan naar een enkelvoudige regeling in het Burgerlijk Wetboek. Het uitgangspunt van de regeling is dat de werkgever de arbeidsovereenkomst kan opzeggen ‘om in de persoon van de werknemer gelegen redenen, op bedrijfseconomische gronden, of wegens een verstoorde arbeidsrelatie’:

• zonder voorafgaande toestemming van de kantonrechter of het UWV werkbedrijf, ‘maar onder de verplichting tot het betalen van een wettelijke vergoeding’; of

• ‘bij redenen van bedrijfseconomische aard’, met voorafgaande toestemming van het UWV werkbedrijf, maar zonder de verplichting tot het betalen van een ontslagvergoeding (AV/IR/2007/23064, p7).

De werkgever moet altijd een reden voor opzegging hebben, opzegging zonder gegronde reden is niet mogelijk of resulteert in een strafvergoeding.

Na veel discussies en geredetwist wordt in december 2007 de Commissie Bakker ingesteld om te onderzoeken welke maatregelen er nodig zijn om de arbeidsparticipatie in Nederland structureel te verhogen tot 80 procent in 2016. In het in juni 2008 uitgebrachte rapport wordt er over een wijziging van het ontslagrecht nauwelijks meer gesproken. De discussie over het ontslagstelsel lijkt te zijn verstild. Dit betekent niet dat het ontslagrecht er niet meer toe doet. Integendeel.

Het huidige stelsel: een evenwicht tussen beide ontslagroutes

De dualiteit van het Nederlandse ontslagstelsel is van belang voor werknemers met een vaste arbeidsovereenkomst, en houdt in dat een werkgever bij het beëindigen van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd kan kiezen tussen het indienen van een verzoek:

I. aan het UWV werkbedrijf tot het verlenen van een ontslagvergunning (art. 6 BBA); of

II. aan het kantongerecht tot ontbinding wegens gewichtige redenen (art. 7:685 BW, 1639w oud BW).

Als een werkgever heeft gekozen voor route I en het UWV-werkbedrijf geen toestemming verleent, kan hij/zij altijd nog kiezen voor route II en zich wenden tot de kantonrechter, en vice versa.

Figuur 1 laat zien dat er sinds 1998 een evenwicht tussen beide ontslagroutes bestaat. Het aantal verzoeken gericht aan het UWV-werkbedrijf en de kantonrechter is ongeveer gelijk. Op basis van het economische principe zou men verwachten dat een werkgever de route kiest met de laagste verwachte kosten. Eerder onderzoek laat zien dat de gemiddelde kosten van ontslag via de kantonrechter hoger liggen dan de gemiddelde kosten via het UWV-werkbedrijf. Waarom zijn beide routes dan toch even populair?

Figuur 1. Aantal ontslagaanvragen en aantal ontbindingsverzoeken (a)

(a) Ontslagaanvragen bij het UWV werkbedrijf zijn uitgedrukt in aantallen werknemers.

Ontbindingverzoeken bij het kantongerecht zijn uitgedrukt in ontslagzaken

Bronnen: CPB 135 – Employment Protection Legislation – november 2006, Ontslagstatistieken, 2006-2007

Twee ontslagroutes even populair, maar waarom?

Om de dynamiek achter dit evenwicht te leren begrijpen, moeten we een aantal cruciale vragen beantwoorden. Waarom ontstaat dit evenwicht? Welk type werknemer en werkgever zijn betrokken bij het ontslag? Is de ontslagreden bepalend voor de keuze voor één van beide routes? In hoeverre speelt de kans dat het kantongerecht of het UWV-werkbedrijf het ontslagverzoek afwijst een rol? Werkgevers kiezen strategisch. Om een relevante bijdrage te kunnen leveren aan de hele discussie rondom het ontslagrecht is het van belang de strategie achter deze keuze te doorgronden. Pas dan kunnen wij beantwoorden wie er het meeste, maar ook wie er het minste baat zou hebben bij een eventuele herziening.

De bestaande wetenschappelijke literatuur blijft ons antwoorden op deze vragen schuldig. Een gebalanceerde keuze voor de één of de andere route is een indicatie dat beide routes van evenredig belang zijn in de uitkomsten van contractbeëindiging. Deze keuzemogelijkheid is op zichzelf al een vorm van arbeidsmarktflexibiliteit. Als één van de twee routes zou worden afgeschaft dan houdt dit automatisch in dat de arbeidsmarkt minder flexibel wordt omdat dan keuzes moeten worden gemaakt onder striktere voorwaarden.

Conclusie

De betrokken partijen kunnen het maar niet eens worden. De discussie over de versoepeling van het ontslagstelsel leidde in december 2007 zelfs bijna tot de val van het kabinet. Een groot deel van het probleem bestaat uit het feit dat er geen argument noch empirisch bewijs bestaat dat laat zien dat hogere ontslagkosten automatisch leiden tot lagere participatie, lagere lonen, lagere arbeidsvraag of lagere productiviteit. Theoretisch en empirisch onderzoek geeft geen eenduidig inzicht in dit complexe vraagstuk. Een vergelijking van bestaande inzichten maakt duidelijk hoe verward men kan raken als alle gepubliceerde resultaten over het effect van ontslagbescherming voor waar aangenomen worden. Eigenlijk komt het erop neer dat we niet weten of minder bescherming leidt tot hogere participatie en lagere kosten. Het gelijk van het kabinet staat, zoveel is zeker, niet onomstotelijk vast. Integendeel. Het huidige stelsel brengt een aantal positieve aspecten met zich mee. De keuzevrijheid voor werkgevers om voor één van beide routes te kiezen is daar één van. Een ander positief aspect is de voorafgaande toetsing van ontslag op redelijkheid. De nieuwe regeling maakt opzegging zonder voorafgaande toestemming van de kantonrechter of het UWV-werkbedrijf mogelijk. Is dit de weg die Nederland in wil slaan? Wij denken van niet. Het opheffen van de dualiteit ten gunste van de UWV-werkbedrijfroute zou betekenen dat de verantwoordelijkheid van de toetsing van ontslag komt te liggen bij de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en de controle ervan bij de Tweede Kamer. Daarmee wordt een honderdjarig algemeen rechtsbeginsel ingeruild voor een strikt bureaucratische regeling waarvan we eigenlijk niet weten wat het effect zal zijn, en wordt de baby met het badwater weggespoeld.

Referentie:

Frenk, M. en Pfann, G.A, 2009, "Is het Nederlandse ontslagstelsel nu echt aan verandering toe?”, TPEdigitaal jaargang 3(2) 104-125