Oude lessen over de prijs van water

Herhalende geschiedenis

Soms is het boeiend om oud te worden. Dossiers, waarvan je dacht dat zij gesloten waren, gaan weer open; argumenten van weleer komen weer bovendrijven, waarvan sommige weer bevestigd kunnen worden en andere weerlegd. Dat overkwam deze auteur toen hij op de televisie getuige was van een nieuw debat over de voor- en nadelen van een collectief of privaat eigendom van drinkwaterbedrijven.

Tilburgs water

In 1980 werd Brabant opgeschrikt door een coup van wat nu een “private equity fund” zou heten, van Lantana Beheer met een charismatische woordvoeder en eigenaar, de heer Lammeree. Lantana was er in geslaagd een groot pakket aandelen te verwerven in een van de laatst overgebleven particuliere waterleidingbedrijven, de Tilburgse Waterleidingmaatschappij (TWM). Het kon toch niet zijn dat de drinkwatervoorziening in die stad overgeleverd zou worden aan deze “geldwolf”! Samen met een top advocatenkantoor (als ik mij niet vergis Nauta), een dure accountant en een nog veel duurdere fiscalist werd een team van het adviesbureau IWACO ingeschakeld. Aan dat laatste team mocht ik leiding geven. Wij kwamen snel tot de conclusie dat geen gevaar voor de volksgezondheid, of voor tariefsprongen en dergelijke te duchten was. De TWM werkte immers op grond van een concessie, tarieven moesten door “de Burgemeester van Tilburg”worden goedgekeurd, dezelfde burgemeester kon een controleur aanstellen die inzage in alle boeken, toegang tot alle installaties en informatie van alle werknemers kon krijgen, hij kon aanwijzingen ten aanzien van de bedrijfsvoering geven (met verrekening achteraf) en ten slotte, als hij dat noodzakelijk achtte kon hij alle installaties à la minute onteigenen (eveneens met verrekening achteraf). Wij adviseerden het toezicht te verscherpen en voor het overige de zaak te laten voor wat het was. Voor het geval Lammeree beslist wilde verkopen kwamen wij tot een vrij lage overnamesom. Maar wij hadden buiten de gemeente om geredeneerd. Er waren al “verwachtingen gewekt”, en erger: de gemeente was zelf de markt opgegaan en had al tegen een hoge koers een deel van de aandelen gekocht. Dat is moeilijk uit te leggen aan de gemeenteraad als je achteraf met een veel lagere prijs had toegekund! Het was daarmee in het belang van “de politiek” om wel tot een directe overname over te gaan, tegen een hoge prijs. Lammeree had een meesterlijk spel gespeeld en veel geld verdiend. Hij kreeg veel meer geld voor zijn aandelen dan zij eigenlijk waard waren.

Oude wijn in nieuwe zakken

In 1998 hernieuwde het debat zich, nu echter in de Tweede Kamer. De toenmalige minister Pronk stelde expliciet dat “het publieke karaktervan de drinkwatervoorziening verzekerd” moet zijn, waartoe “concessies alleen zullen worden verleend aan bedrijven die eigendom van de overheid zijn.” Ik kon destijds al enige kanttekeningen formuleren.En nu, bijna twintig jaar later, komt het onderwerp nogmaals ter tafel; de Europese Commissie lijkt privatisering van de sector af te willen dwingen. Het Tweede Kamerlid de heer van Bommel, niet gehinderd door kennis van zaken, heeft daar enkele apocalyptische kanttekeningen bij heeft geplaatst. Privatisering van waterleidingen zou tot grote rampen leiden.

Algemeen nut

Dit onderwerp wekt veel emoties op omdat drinkwater - na lucht en veiligheid - de meest primaire levensbehoefte is. De prijselasticiteit van het “gewone”huishoudelijk verbruik is dan ook zeer laag. Vervuild drinkwater kan zeer schadelijk zijn voor de gezondheid hebben. Vanwege het grote aandeel dat de kosten van het distributienet heeft in de kosten van levering is de drinkwatervoorziening een natuurlijk monopolie. Het grootste deel van kapitaalgoederen heeft een zeer lange technische levensduur, zodat in tegenstelling tot de economische risico’s, de politieke risico’s hoog zijn. Verwaarlozing van het onderhoud is op de korte termijn financieel aantrekkelijk, maar leidt op de lange termijn tot hoge herstelkosten.

Waar draait het om?

Ik zal mij beperken tot de economische aspecten van deze discussie. In navolging van Michael Jensen noteer ik dan het volgende. Eigendom behelst “control” (beheersing), de mogelijkheid binnen wettelijke grenzen beheersbeslissingen te nemen en deze uit te laten voeren. En het behelst de mogelijkheid het financieel overschot (residual claim) naar eigen goeddunken te besteden. Dat financiële overschot bestaat kort door de bocht uit wat overblijft van alle inkomsten nadat alle rekeningen betaald zijn.

Het politieke debat concentreert zich op de 'residual claim', terwijl de kern van de problematiek in het geval van waterleidingen berust bij de wettelijke grenzen, anders gezegd bij de concessievoorwaarden. De Europese wetgeving stelt al kwaliteitseisen voor het water, die men lokaal kan aanscherpen. Daarnaast kunnen in de concessie eisen gesteld worden voor het onderhoud, de reservecapaciteit (mede belangrijk voor de brandweer), de solvabiliteit, financiële liquiditeit en de tarieven. Zelfs het salaris van de directie kan men vastleggen. In feit kan men de eisen even ver aanscherpen als men wil, mits een tegenpartij kan worden gevonden, die deze voorwaarden accepteert. Voor een concessie kan de concessieverlener ook geld vragen. De tegenpartij zal dat natuurlijk terug willen verdienen zodat een dergelijke betaling ten koste van hogere tarieven of van een mindere kwaliteit van de dienstverlening zal gaan.

Door velen wordt ingebracht dat het voordeel van privatisering gelegen is in een grotere efficiëntie van particuliere ondernemingen. In deze sector valt daar wel wat op af te dingen. Het hangt erg af van de concessievoorwaarden die zijn overeengekomen. Het uitwerken van deze voorwaarden vergt van beide kanten veel inzet en vakbekwaamheid waarvan aan de overheidskant niet altijd sprake is. Een apart probleem wordt gevormd door een verschil in tijdshorizon. Zeker in het geval van drinkwatervoorziening, waar investeringen een technische levensduur van tientallen jaren hebben, is het gevolg dat onderhandelingen nog onevenwichtiger zijn. Bovendien blijkt dat de verkoop van een publieke onderneming aan een nieuwe particuliere eigenaar vaak niet tot verbetering van de efficiency leidt.

Publieke uitvoering

Het alternatief is om de drinkwatervoorziening in overheidshanden te houden. Men zou zich daarmee tegen “de geldwolf” beschermen. Deze keuze heeft twee nadelen. Ten eerste is het waterleidingbedrijf voor zijn begroting afhankelijk van overheid, die uit populistische motieven vaak te terughoudend is bij tariefsverhoging en te weinig oog heeft voor de noodzaak tot onderhoud. Ook hier wreekt zich het korte termijn denken dat politici nu eenmaal kenmerkt. Daarnaast worden de mogelijkheden van democratische controle enorm overschat, om van de risico’s van onbeheersbaarheid maar niet te spreken. De lijn die loopt van de burger via zijn volksvertegenwoordiger, de minister, de ambtenaar, de directeur, de afdelingschef, de uitvoerder en ten slotte op de werkvloer is zo lang, dat er alle ruimte is voor onopzettelijke en opzettelijke distorsie en er geen effectieve democratische sturing zal zijn. Recente ontwikkelingen bij woningcorporaties laten zien hoe zeer ook in de semi-publieke sector de zaken uit de hand kunnen lopen, ontwikkelingen die in de waterleidingwereld waarschijnlijk alleen ontbreken (althans onzichtbaar zijn?) vanwege een ijzersterke cultuur die gelukkig in de sector hier te lande heerst.

Hoe kan men er voor zorg dragen dat de drinkwatervoorziening kwalitatief in orde blijft, de kosten redelijk beheerst worden en het onderhoud tijdig plaatsvindt. Daartoe rest dan het instrument van het staatstoezicht. Er van uitgaande dat hiertoe voldoende middelen worden vrijgemaakt, lijkt dit instrument effectiever als men met commerciële exploitanten te maken heeft en niet zozeer met publieke bedrijven. Ik zou dit argument zelf kunnen onderbouwen, maar het is te aardig om mijn oudste bron voor dit argument niet letterlijk te citeren. In zijn preadvies over de nationalisering van spoorwegen schreef de econoom Antoine Plate ruim honderd jaar geleden:

“Hier te lande bestaat sedert geruime tijd het verbod voor het treinpersoneel zich langs de loopplanken te bewegen, indien treinen in beweging zijn. Ik geloof dat dit een gerechtvaardigd verbod is met het oog op de veiligheid van het personeel dat sterker spreken moet dan de bemoeilijkte contrôle voor de maatschappij. Maar even vast ben ik overtuigd dat bij Staats-exploitatie de exploiteerende beambten die door gewoonte het gevaar niet meer zien, den minister wel overreed zouden hebben niet te luisteren naar de adviezen van de controleerende ambtenaren. Ook bij Staats-exploitatie blijft toezicht onvermijdelijk, alleen verliest het veel van zijn practische waarde.”

Samenvattend kan men stellen dat bij een particuliere exploitatie van de drinkwatervoorziening de formulering van de juiste concessievoorwaarden bepalend is voor het uiteindelijk resultaat. Dit vormt een uitdaging omdat tussentijdse aanpassing moeilijk en kostbaar kan zijn. Bij publieke exploitatie daarentegen zijn doeltreffende sturing en toezicht problematischer. Aan dogmatische stellingen van de heer Pronk, van Bommel of van de Europese commissie heeft niemand behoefte.

Referenties

Jensen, M.C., 2000. A Theory of the Firm. Harvard University Press, Cambridge, MA.

Van der Mandele, H.C., 2002. Apoptose en de stelling van Pronk. Economisch Statistische Berichten. 87(4356) blz. 308-310).

Van der Mandele, H.C. en van Witteloostuijn, A. 2013, Free to Fail. Edward Elgar, Camberley VK. Verschijnt medio 2013.

Plate, A., 1899. Is het wenschelijk dat de bestaande toestand ten aanzien van de exploitatie van onze spoorwegen vervangen worde, hetzij door staatsexploitatie, hetzij door exploitatie door ééne maatschappij? Prae-adviezen voor de Vereeniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek. Joh. Müller, Amsterdam.