Concurrentie is cruciaal voor slagen aanbesteding openbaar vervoer

Iedere aanbesteding een aparte markt

Iedere aanbestedingsprocedure is op zichzelf een markt waarop openbaarvervoersbedrijven concurreren om het exclusief recht (concessie) op exploitatie van het openbaar vervoer in een bepaalde regio en voor een bepaalde duur. Dit roept de vraag op of de NMa in haar besluit over de fusie tussen Connexxion en Veolia met een ‘nationale markt voor betwistbaar (aanbesteed) openbaar vervoer’ – dat wil zeggen alle aanbestede openbaarvervoerconcessies in heel Nederland en alle in Nederland actieve openbaar vervoerbedrijven - niet een te ruime definitie heeft gehanteerd. En vervolgens, of daardoor niet ten onrechte de fusie is toegestaan.

In datzelfde fusiebesluit van de NMa geven openbaarvervoersbedrijven aan dat zij tijdens aanbestedingsprocedures concurrentieanalyses uitvoeren waarmee geprobeerd wordt de concurrentie in te schatten. Zo wordt onderzocht of potentiële concurrenten recentelijk (grote) concessies hebben gewonnen en mogelijk tegen capaciteitsbeperkingen aanlopen; of concurrenten juist capaciteitsoverschot hebben; soms wordt zelfs een concrete inschatting gemaakt van het mogelijke bod van een bepaalde concurrent.

Er is openbaarvervoersbedrijven veel aan gelegen te weten of er in een aanbestedingsprocedure concurrenten zijn of niet. Zonder concurrentie is er voor die ene aanbieder namelijk 100 procent kans op de concessie, mits aan de vereisten en voorwaarden is voldaan. Die ene aanbieder wordt echter niet geprikkeld een scherpe prijs-/kwaliteitverhouding te bieden⁽¹⁾: zolang het bod voldoet aan de voorwaarden en vereisten moet de aanbestedende de dienst in kwestie gunnen. Uit onderzoek Van Buiren et al. (2012) blijkt dat dit vermoeden opgeld doet. Concessies waarbij er in de aanbestedingsprocedure er meerdere bieders waren, kennen een hogere kwaliteit dan concessies waarbij in de aanbestedingsprocedure maar één bieder was.

Concentratie

Uitgaande van de marktdefinitie van de NMa (nationale markt) bestaat de markt voor openbaar vervoer uit 12 aanbieders (na de fusie tussen Connexxion en Veolia nog 11, zie tabel 1), en zijn de gezamenlijke marktaandelen van de grootste, de grootste twee en de grootste drie aanbieders (de concentratieratio’s c1, c2 en c3) op basis van aantal concessies respectievelijk 31%, 51% en 63%. De Herfindahl-Hirschman Index (HHI)^₍₂₎ op basis van het aantal concessies was 1733 vòòr de fusie tussen Connexxion en Veolia en 2462 na de fusie. Met andere woorden, de concentratie was door deze fusie sterk toegenomen en zelfs zo ver dat het door de fusie is uitgestegen boven de grenswaarden die de Europese Commissie bij fusiecontrole hanteert. Hierbij ga ik nog steeds uit van de nationale markt voor openbaar vervoer als de relevante markt. Hierin zijn overigens ook de tot voor kort niet-aanbestede concessies meegenomen (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag). In de marktdefinitie van de NMa (nationale markt voor betwistbaar openbaar vervoer) zouden deze maatstaven voor concentratie dus nog hoger uitvallen.

Tabel 1: Marktaandelen op basis van aantal concessies op de nationale markt voor openbaar vervoer

Wanneer iedere aanbestedingsprocedure op zichzelf als relevante markt wordt genomen dan ontstaat het volgende beeld: gemiddeld zijn er twee bieders in een aanbestedingsprocedure; bij één derde van de aanbestedingsprocedures is er slechts één bieder; bij meer dan de helft slechts één of twee bieders en bij een kleine 90 procent zijn drie of minder bieders (zie tabel 2). Kortom, er is sprake zeer hoge concentratie wanneer iedere aanbestedingsprocedure als aparte markt wordt beschouwd. Wanneer deelnemers in aanbestedingsprocedure informatie hebben over hun positie – en kennelijk zoekt men daarnaar – dan is er regelmatig sprake van gebrek aan concurrentie. Dit verklaart mogelijk de lagere kwaliteit bij concessies waarbij in de aanbestedingsprocedure maar één bieder was.

Tabel 2: Aantal bieders bij aanbestedingen van openbaarvervoersconcessies

De NMa heeft in haar besluit over de fusie tussen Connexxion en Veolia een twaalftal concessies onderzocht. De informatie over deze concessies kan gebruikt worden om de concentratie te bepalen wanneer iedere aanbestedingsprocedure als relevante markt worden genomen (zie tabel 3). In dat geval – en uitgaande van gelijke kansen op gunning van de concessie – is de gemiddelde HHI in deze 12 markten 5764 en is in driekwart van de markten de c3 ratio 100% (al dan niet gelijk aan de c2 of de c1 ratio). Wanneer iedere aanbestedingsprocedure op zichzelf als relevante markt wordt beschouwd, dan is er spraken van zeer hoge concentratie indices waarvan de waarden flink uitstijgen boven de grenswaarden die de Europese Commissie hanteert bij fusiecontrole.

Tabel 3: Marktaandelen per openbaarvervoersconcessie

Concentratie belemmert concurrentie

De hoge concentratie in de markt voor openbaar vervoer belemmert wel degelijk de concurrentie: bij de aanbestedingsprocedures waar maar één bieder was, was deze bieder tevens de zittende vervoerder. Mogelijk heeft een informatievoorsprong voor de zittende vervoerder de concurrentie uitgeschakeld. Tegelijkertijd weten we dat de kwaliteit van het openbaar vervoer bij deze concessies lager is, dan de kwaliteit wanneer er in de aanbestedingsprocedure wel meerdere bieders waren. En, als er meer bieders zijn is de kans ook groot dat de concessie wisselt van vervoersbedrijf.

Conclusie

Openbaarvervoersbedrijven zoeken tijdens aanbestedingsprocedures naar informatie over de concurrentie. Wanneer zo’n bedrijf weet , of sterke aanwijzingen heeft, dat zij de enige bieder zal zijn, heeft dat nadelige gevolgen voor de uitkomst van de aanbestedingsprocedure. Bij concessies waar maar één partij in de aanbestedingsprocedure heeft geboden is de kwaliteit van het openbaar dat onder die concessie valt lager dan wanneer er meerdere bieders waren. Tegelijkertijd is het steeds de zittende vervoerder die als enige bieder in de aanbestedingsprocedure optreedt, mogelijk vanwege informatievoorsprong. Met het relatief grote aantal met een maar zeer beperkt aantal bieders (vaak zelfs maar één), lijkt er nog veel winst te behalen als aanbestedende diensten meer aandacht hebben voor condities in aanbestedingsprocedures die de concurrentie intensiever maken.

Voetnoten

1. Voor veel concessies geldt dat er exploitatiebijdrage vanuit de betreffende overheid wordt vertrekt om de exploitatie van de concessie rendabel te maken. In aanbestedingsprocedures bieden bedrijven regelmatig onder meer op de hoogte van deze exploitatiebijdrage (hoe lager de gevraagde bijdrage, hoe hoger de puntentoekenning).
2. De HHI is gelijk aan de som van de gekwadrateerde marktaandelen van alle aanbieders op de markt. Het voordeel van de HHI ten opzichte van bijvoorbeeld een C3-ratio is dat de HHI tevens rekening houdt met de onderlinge verhoudingen tussen aanbieders

Referenties

Buiren, K.H.S. van, M. Gerritsen, L. Leussink en J. van der Voort (2012), “Het effect van aanbesteden op de kwaliteit van het openbaar vervoer”, TPEdigitaal 2012 jaargang 6(1) 63-74.

Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 41 van de Mededingingwet, nummer 6957/202_A, betreffende zaal 6957/Veolia – CDC-Transdev.

Koninklijk Nederlands Vervoer (2005-2010), Overzicht openbaarvervoersconcessies in Nederland, diverse uitgaven.