Risicodraagvlak pensioenfondsen schiet tekort: op naar een nationaal pensioenfonds

De kredietcrisis heeft tot een forse daling van de dekkingsgraden van pensioenfondsen geleid. Momenteel stellen pensioenfondsen herstelplannen op om binnen de regels van het toezicht te komen tot een verhoging van de dekkingsgraden. Dit zal zware offers vergen in de vorm van gemiste indexatie, extra premies en mogelijkerwijs zelfs korting van uitkeringen en nominale rechten. Het is een kwestie van tijd dat er bij de verschillende pensioenfondsen aanpassingen komen die de reikwijdte van de collectieve pensioenregelingen zullen inperken en de risico’s in de financiering gedeeltelijk verschuiven van pensioenfondsen naar de individuele deelnemers.

Dat zou te betreuren zijn, omdat de opzet van collectieve pensioenen bewezen voordelen heeft ten opzichte van een pensioensysteem waarin ieder voor zich spaart. De economische literatuur geeft aan dat risicodeling tussen jonge en oude generaties van deelnemers het best in een zo breed mogelijke collectief georganiseerd kan worden. Er is dan ook alleszins reden om te bezien of juist een groter risicodragend collectief een goed alternatief is voor de bestaande praktijk van pensioenfondsen per onderneming of per bedrijfstak.

Een nationaal pensioenfonds

De vele pensioenfondsen kunnen geconsolideerd worden in een klein aantal grote collectieve pensioenregelingen. De grootst mogelijke collectiviteit is een Nederland-brede invulling van de aanvullende pensioenen. Een nationaal pensioenfonds kan altijd voortgezet worden, omdat Nederland als sponsor niet failliet kan gaan. Het is dan echter wel van belang dat een dergelijk breed collectief ver van de overheid en de politiek gepositioneerd moet worden.

De pensioenregelingen verzorgd door de pensioenfondsen lijken in hoge mate op elkaar. De meeste regelingen gaan uit van middelloon met conditionele indexatie. De consolidatie van deze regelingen tot één regeling is dan ook goed te realiseren.

Naast een adequaat antwoord op de dreigingen die uitgaan van de nieuwe internationale regels rond toezicht en accounting, wordt met het geconsolideerde grote pensioenfonds de breed erkende voordelen van de bestaande opzet behouden en zelfs versterkt. De belangrijkste voordelen van een nationaal pensioenfonds zijn onderstaand op een rij gezet.

1. Globalisering ‘proof’

   Ook in een wereld gekenmerkt door voortgaande internationalisering van het bedrijfsleven en regelgeving kan de voortzetting van collectieve pensioenfinanciering gebaseerd op verplichte deelname en collectieve risicodeling in lijn met de cultuur, traditie en voorkeuren van Nederlanders voortgezet worden.

2. Bredere dekkingsbasis

   De verplichtstelling kan Nederland-breed worden geregeld. De deelname aan het nationale pensioenfonds wordt verplicht voor alle werknemers, dus ook voor werknemers die nu in het geheel geen pensioen opbouwen of een individuele pensioenregeling hebben. Tevens geldt de verplichtstelling voor zelfstandigen zonder personeel. Deze groep ijvert al langer voor een collectieve pensioenregeling. De pensioenopbouw en premie-inleg kunnen voor deze zzp’ers (zelfstandigen zonder personeel) gebaseerd worden op bijvoorbeeld het gemiddeld belastbaar inkomen over de laatste vijf jaar.

3. Zo groot mogelijk risicodraagvlak

   Bij een nationaal pensioenfonds is sprake van het grootst mogelijke risicodraagvlak. Pensioenfondsen gaan uit van collectieve risicodeling. De risicodeling omvat jonge, oude en toekomstige deelnemers binnen een bedrijfstak of onderneming. Dergelijke collectieven zijn kwetsbaar wat betreft hun lange termijn continuïteit. In de dynamiek van de markteconomie worden nieuwe ondernemingen en bedrijfstakken gecreëerd, maar op termijn ook weer vernietigd. Bij het nationale pensioenfonds is het vraagstuk van lange termijn continuïteit niet aan de orde. Anders dan ondernemingen en bedrijfstakken kan Nederland als economie immers niet failliet gaan. Mee- en tegenvallers in de financiering kunnen daardoor over een zeer lange periode worden uitgesmeerd over het grootst mogelijke risicodraagvlak bestaande uit de huidige en de toekomstige ondernemingen en bedrijfstakken. Hierdoor kunnen aanpassingen in de indexatie en premie van jaar op jaar zeer beperkt blijven. De theoretische literatuur over risicodeling tussen generaties geeft aan dat het optimaal is om macro-economische risico’s te delen met zoveel mogelijk generaties, inclusief de nog ongeboren generaties (Gordon en Varian, 1988). In Canada bestaat een nationaal kapitaalgedekt pensioenfonds, het Canada Pension Plan. Dit fonds hanteert een periode van honderd jaar om mee- en tegenvallers in de financiering uit te smeren in de tijd. In de Verenigde Staten mogen de pensioenfondsen voor de ambtenaren van de staten (public pension plans) bij onderdekking uitgaan van een herstelperiode van dertig jaar. Aan de hand van onzekerheidsanalyses (bekend als Asset Liability Management-studie) kan de optimale duur van spreiding van mee- en tegenvallers worden verkend. Hierbij dient het belang van toekomstige generaties nadrukkelijk meegewogen te worden. Voor de bestaande pensioenfondsen is de uitsmeerduur van tegenvallers door het discontinuïteitrisico noodzakelijkerwijs van beperkte duur en aanmerkelijk korter dan die voor een nationaal pensioenfonds.

4. Lage administratiekosten

   Pensioenfondsen kenmerken zich op het vlak van pensioenadministratie en vermogensbeheer door hoge kostenefficiëntie dankzij schaalvoordelen. Het ontbreken van marktwerking heeft in de pensioensector dus niet geleid tot inefficiëntie. Met het nationale pensioenfonds wordt de grootst mogelijke kostenefficiëntie gerealiseerd. Gemiddeld genomen zal op het vlak van pensioenadministratie en aanverwante zaken een kostenverlaging te realiseren zijn van structureel circa twintig basispunten op jaarbasis. Dit kostenvoordeel kan worden doorgegeven in de gevraagde premie. Het levert al snel een structurele premiedaling op van twee procentpunten van het salaris. Bij vermogensbeheer zijn de kostenvoordelen minder gemakkelijk te specificeren, maar de extra kostenefficiëntie zal naar verwachting nog groter zijn dan bij pensioenadministratie.

5. Mogelijkheid om meer risico te nemen

   Door het ontbreken van het risico dat het pensioenfonds zijn beloften niet nakomt kan een nationaal fonds veel meer beleggingsrisico nemen dan de bedrijfstak- of ondernemingspensioenfondsen. De hoge risicotolerantie leidt op termijn tot een hoger verwacht rendement, en daarmee tot een lagere premie bij vergelijkbare pensioenopbouw. Bij een verwacht rendement van 7,5 procent op aandelen en 4,5 procent op obligaties levert een verschuiving van tien procentpunt in de beleggingsmix van obligaties naar aandelen een extra rendement op van 0,3 procent. Dit extra rendement kan worden doorgegeven in de gevraagde premie. Het levert dan een blijvende premiedaling op van circa drie procentpunt van het salaris of anders gesteld een extra jaarloon per gemiddelde loopbaan.

6. Betere focus op indexatie

   Veel pensioenfondsen moeten in het beleid een lastige keuze maken tussen sturen op indexatiezekerheid of sturen op de eisen van de toezichthouder (DNB) met betrekking tot de financiële positie op korte termijn. Bij het nationale pensioenfonds is het discontinuïteitrisico niet aan de orde. Het beleid kan daardoor primair worden afgestemd op het realiseren van de indexatieambitie. De huidige toezichteisen gericht op de korte termijn financiële positie kunnen worden afgeschaft.

7. Lastige dossiers verdwijnen

   Met een nationaal pensioenfonds wordt een oplossing gevonden voor een aantal lastige dossiers in het voortgaande pensioendebat. Vraagstukken rond waardeoverdrachten spelen niet meer, omdat de mobiele werknemer pensioen blijft voortzetten bij hetzelfde pensioenfonds. En daarmee vervallen ook vraagstukken rond de doorsneepremie.

8. Mogelijkheid om jong en oud apart te behandelen

   Bij een Nederland-breed pensioenfonds is het discontinuïteitrisico in beginsel niet aan de orde. Dit geeft de mogelijkheid om het pensioencontract te verbeteren. In het huidige contract wordt een uniform risicobeleid gevoerd voor alle deelnemers. Verbetering van de posities van jonge en oude deelnemers is te realiseren door te komen tot leeftijddifferentie, waarbij risico en rendement herverdeeld worden over de jonge en de oudere deelnemers. Dit kan bijvoorbeeld via het indexatiebeleid gerealiseerd worden. Leeftijdsafhankelijk indexatiebeleid kan er als volgt uitzien (zoals voorgesteld in Ponds, 2009a). De indexatie voor de jonge deelnemers is geheel gerelateerd aan het beleggingsrendement van de beleggingsportefeuille. Met het ouder worden van de deelnemer wordt de rendementindexatie geleidelijk aan vervangen door loonindexatie. Vanaf de pensioengerechtigde leeftijd is de indexatie geheel gerelateerd aan de loongroei.

Afstand tot politiek gewenst

Uiteraard zijn er ook bezwaren bij een nationaal pensioenfonds. Zo zal de overgang van het huidige stelsel naar één pensioenfonds niet zonder problemen gaan. De huidige pensioenfondsen verschillen bijvoorbeeld in de hoogte van de dekkingsgraad. De onderlinge verschillen zullen bij consolidatie leiden tot verschillen in grootte van pensioenrechten per deelnemer. Het grootste bezwaar betreft echter de betrouwbaarheid van de overheid. Zo zal vooral gewezen worden op de onbetrouwbaarheid van de politiek. De horizon van politici reikt soms niet verder dan die van de volgende verkiezingen. Politici zullen de neiging hebben om kosten en tegenvallers te verschuiven naar de jongere generaties, dus naar belanghebbenden die juist niet in de gelegenheid zijn om in de besluitvorming rond premiestelling en indexatiebeleid te participeren. Er moet een keiharde scheiding te komen tussen de overheidsfinanciën en het nationale fonds. Het toezicht en beheer dient zo ingericht te zijn dat een evenwichtige afweging van de belangen van de huidige en toekomstige generaties gewaarborgd is.

Conclusie

De pensioenfondsen beleven hun tweede crisis in zes jaar tijd. Het risicodraagvlak van de circa 600 Nederlandse pensioenfondsen lijkt te smal om de risico’s in de financiering op te vangen. Het optimale risicodraagvlak voor collectieve pensioenen is een nationaal pensioenfonds. Een Nederland-breed fonds is de uiteindelijke consequentie van de argumenten die pleiten voor collectieve financiering en risicodeling bij collectieve pensioenen. De pensioenregelingen verzorgd door de afzonderlijke pensioenfondsen stemmen in hoge mate overeen en consolidatie tot één regeling binnen één pensioenfonds is dan ook goed te realiseren.

Bron foto: Alex E. Proimos, Flickr

Referenties:

Gordon R. and R. Varian, 1988, Intergenerational risk sharing, Journal of Public Economics, 37(2), 185-202.

Ponds, E, 2009a, Naar meer Jong en Oud in Collectieve Pensioenen, oratie 11 april 2008, Universiteit van Tilburg.

Ponds, E., 2009b, Nationaal pensioenfonds, ESB, 94, 180-183.