Verklein staatszorg voor grote banken met depositoverzekeringsbank

Betrouwbaar betalingsverkeer en het depositogarantiestelsel

Een vitale taak van banken is de verzorging van het betalingsverkeer. Daartoe moeten de banken de betalingsopdrachten onderling accepteren en verrekenen. De DNB bewaakt deze dienst en beschikt over een kapitaalbuffer om verschillen op te vangen. Als een bank dreigt te falen, treedt een regeling in werking die het betalingsverkeer instant houdt. Dit bleek ook tijdens het dieptepunt van de bankencrisis behoorlijk te werken. Als borg hierop functioneert het depositogarantiestelsel (DGS) dat de opneembaarheid van gedeponeerde gelden tot op een bepaald niveau garandeert.

Het DGS staat onder beheer van de DNB en wordt in stand wordt gehouden door samenwerkende banken. In de nieuwe regeling betalen de banken ex-ante een risico gewogen bijdrage aan het fonds, zodanig dat kapitaal beschikbaar is om te voorzien in een garantie van 100.000 euro, althans met betrekking tot de rekeningen die daarop zijn aangesloten. De premiebijdrage voor risicovolle banken is tot twee keer zo hoog als voor conservatieve banken. Dit moet een prikkel geven om minder risico’s te nemen. Voor de deposant blijven de risico’s echter verborgen.

Het DGS kan echter een bank aanzetten hoog renderende, maar riskante projecten te financieren met kortlopende deposito’s, die daarvoor worden aangetrokken met een rente die iets boven het marktgemiddelde uitkomt. Dat lukt omdat veel spaarders door de depositogarantie geen acht slaan op de veiligheid van hun geld. Dit is een vorm van opportunistisch gedrag (moral hazard). Dit is een zwaar wegend argument om het garantieniveau laag te houden.

De no-fail garantie

Een ernstig falende bank moet, net zoals elke private onderneming, kunnen failleren; uiteraard zonder dat een overheid schulden hoeft over te nemen. Beperkte spaardeposito’s vallen onder het DGS en zijn daarmee verzekerd van een behoorlijke afwikkeling. Maar hoe om te gaan met grote gedeponeerde vermogens of obligaties die daar niet onder vallen?

Wanneer dergelijke vermogens geplaatst zijn bij een van de vier grote banken, is er toch een indirecte garantie, namelijk in de vorm van een no-fail garantie waarvoor de overheid staat. De systeemeffecten bij een dreigend faillissement van deze grote banken worden voor het financiële stelsel als geheel dermate destructief geacht, dat de overheid dit met eigen financiële middelen zal afwenden. Het concurrentievoordeel ten opzichte van de kleine banken waarvoor deze garantie niet geldt is aanzienlijk: de econoom Van Tilburg heeft uitgezocht dat “no-fail banken” 1 tot 2 procent goedkoper aan geld kunnen komen dan de anderen. Hollander en Verbon vinden dat de effecten van dit soort garanties ook op Europees onderzocht dienen te worden.

De no-fail garantie is een maatschappelijk onding: het laat de belastingbetaler opdraaien voor mismanagement, zet een premie op riskant bankieren en verstoort de concurrentie. Er zijn dan ook vele voorstellen om er van af te komen of, als een opvang van een falende bank dan toch noodzakelijk is, de reddingskosten zoveel mogelijk te beperken. Zo stelt het International Monetary Fund (IMF) voor om terugbetaling van gegarandeerde deposito’s prioriteit te geven in afwikkeling van schulden bij een faillerende bank en het garantiefonds pas aan te spreken als die middelen zijn uitgeput.

In Nederland is de interventiewet van kracht geworden. Deze machtigt de regering onder andere om de aandeelhouders en risicodragende obligaties en deposito’s te onteigenen. Uit de recente redding van de SNS-bank blijkt dat deze interventiewet praktisch slechts ten dele is te effectueren: alleen aandelen en achtergestelde obligaties werden onteigend. Volledige uitvoering van de interventiewet blijkt juridisch problematisch en zou nadelig zijn voor het beeld van de betrouwbaarheid van het Nederlandse bancaire stelsel.

Een deposito verzekeringsbank (DVB)

Hoe dus om te gaan met grote gedeponeerde vermogens? Kennelijk is een institutionele structuur nodig om in samenhang met een interventiewet vorm te geven aan de no-fail garantie. Het is dan rationeel om de risico’s te plaatsen bij een daartoe in te richten, onafhankelijke Deposito Verzekeringsbank (DVB). Voor elk deposito dat een deposant plaatst bij een bank kan de deposant vrijwillig een verzekering afsluiten bij de DVB, mits deze DVB deze aanvraag accepteert. De verzekering dekt de opvraagbaarheid. De acceptatie en premie is een zaak van de DVB en is afhankelijk van het risicoprofiel van de bank. Voor een (hypothetische) bank die werkt volgens het principe van full-reserve banking, zou die premie vrijwel 0% kunnen zijn. Ziet men van de verzekering af, dan is het deposito in het kader van de interventiewet te behandelen als een risico dragende deelneming.

Een DVB beheert aldus een garantiefonds en voorziet daarmee in een belangrijke publieke functie. De overheid zal dus restricties moeten opleggen aan het beheer, opdat deze binnen acceptabele risicomijdende normen blijven. Ter vermijding van systeemeffecten dient doorverzekeren achterwege te blijven. Daarnaast zijn er restricties op te leggen aan de acceptatie van de verzekeringen. Deze zouden beperkt moeten blijven tot Nederlandse banken, waarvan voldoende informatie beschikbaar is om risicoprofielen op te stellen. Verder is de uitkering onder een verzekeringscontract beperkt tot de situatie van faillissement, waarbij uitputting van eigen vermogen en risicodragende deelnemingen te kort schiet.

De verzekeringspremie is nu direct afhankelijk van het bancaire risicoprofiel. Riskant bancair beleid is dus zichtbaar en gaat geld kosten. Dit zal opportunistisch gedrag (moral hazard) voorkomen. Uit de 1 tot 2 procent die de markt toegeeft op de no-fail garantie blijkt dat een depositogarantie gewild zal zijn. Maar wat als ook een DVB zou falen? Uiteindelijk zal de overheid dan toch moeten inspringen. Dat is een argument om een DVB op te richten met een vergelijkbaar statuut als dat van de DNB. Het te voeren beleid van deze DVB moet dusdanig risicomijdend, dat de overheid daarop inderdaad een no-fail garantie kan afgeven. Die zou in de plaats komen van de huidige no-fail garantie op de systeembanken.

Wat zal een deposito verzekeringsbank opleveren?

Het gaat dus om een DVB in samenhang met een interventiewet die reikt tot op het niveau van de bancaire holding en, voor iedere bank, een testament waarin de afwikkeling van zaken bij faling wordt geregeld. Uiteraard dienen deze elementen juridisch op elkaar te zijn afgestemd. Conform het voorstel van het IMF krijgen de garandeerde deposito’s onder het DGS, maar ook die onder de DVB, prioriteit in afwikkeling van schulden bij een faillerende bank, waarbij het DGS en de DVB pas wordt aangesproken als de risico dragende middelen zijn uitgeput.

Dus als een bank faalt, zijn de onverzekerde risicodragende deelnemingen conform de interventiewet aansprakelijk, terwijl de schuldeisers voor zover deze de verzekering hebben genomen, buiten schot blijven. Het risico dat de overheid toch zou moeten bijspringen zal aanzienlijk kleiner zijn dan nu geval is en, voor het uitzonderlijke geval dat dit toch nodig blijkt, zal het gaan om veel minder geld. Daarmee zou de huidige no-fail garantie op systeembanken vervangen worden door een no-fail garantie op een dergelijke DVB. Het onterechte concurrentievoordeel van de huidige “no-fail banken” ten opzichte van de andere zou daarmee ook verdwijnen.

Ook een no-fail garantie in deze context lijkt een maatschappelijk moeilijk te accepteren zaak, maar zal toch noodzakelijk zijn als sluitstuk voor een veilig en controleerbaar bancair stelsel. “De staat: dat zijn de dijken” aldus de vermaarde uitspraak van de staatsjurist A.M. Donner. De metafoor is duidelijk: de no-fail garantie op de DVB is de zeedijk tegen uitzonderlijk financieel ontij.

Referenties

D. Hollanders, H. Verbon: Parlementair onderzoek nodig naar effecten Europese miljardengaranties. Me Judice, 18 april 2012.

R. van Tilburg (2012): Het financiële overgewicht van Nederland. SOMO, 22-11-2012