Wetsvoorstel maatschappelijke ondernemingen ontbeert realiteitszin

Wetsvoorstel maatschappelijke ondernemingen ontbeert realiteitszin image
24 aug 2009 | | 4750 keer bekeken
Het kabinet heeft in juli een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd dat de positie van maatschappelijke ondernemingen moet versterken, onder andere door particuliere financiering te stimuleren in ruil voor zeggenschap. Vergroting van de betrokkenheid van burgers lost echter niet het probleem op van de gebrekkige rekenschap die maatschappelijke ondernemingen afleggen. Ook zorgt het niet voor de broodnodige democratische controle. Daarvoor kan beter de hulp van gemeenten worden ingeroepen.

Maatschappelijke ondernemingen

Essentiële maatschappelijke diensten als onderwijs, zorg en huisvesting zijn ooit begonnen als particulier initiatief. Ook nu nog worden deze diensten geleverd door organisaties die op zekere afstand van de overheid staan. Wegens hun grote belang is tegenwoordig echter een groot deel van het overheidsbeleid op deze sectoren gericht. Niet voor niets kent elk van deze beleidsterreinen een eigen ministerie. Algemeen wordt de overheid verantwoordelijk gehouden voor deze beleidsterreinen. Die moet er dus wel invloed op hebben. Dat staat ook met dit wetsvoorstel ook niet ter discussie. Het kabinet wil echter de betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties te vergroten. Dit is een doel op zich. De Memorie van Toelichting (MvT) stelt hierover het volgende: “Die betrokkenheid heeft namelijk een zelfstandige waarde. Het gaat er niet alleen om dat de verlangde prestaties worden geleverd, maar ook om de manier waarop dat gebeurt en om het maatschappelijke draagvlak dat er voor onderlinge zorg is.”

Voordelen decentralisatie

Onderwijs, zorg en huisvesting zijn voor een groot deel in handen van organisaties die niet direct door de overheid worden aangestuurd, hoewel zij wel werken met overheidsgeld. Een dergelijke gedecentraliseerde uitvoering kent zeker voordelen. Zo kan beter worden ingespeeld op lokale behoeften. Door variatie in het aanbod valt er voor de burger meer te kiezen. Bovendien is het doorgaans doelmatiger dan centrale regie: lokaal is bekend wat de problemen zijn en hoe die het best kunnen worden opgelost. Betrokken en enthousiaste professionals functioneren beter in een omgeving waarin zij hun eigen werkzaamheden kunnen organiseren. De voordelen van de bestaande opzet dienen overigens wel enigszins worden gerelativeerd. Zo is door de sterke schaalvergroting en bureaucratisering van de afgelopen jaren de afstand tussen bestuur en gebruiker en tussen bestuur en professionals wel erg groot geworden. Door fusies vallen bijvoorbeeld steeds vaker meerdere scholen – soms tientallen - onder hetzelfde bestuur. Hiermee vallen de voordelen van decentralisatie voor een deel weer weg.

Gebrekkige democratische controle is achilleshiel

De bestaande opzet kent ook nadelen. Een van de belangrijkste is het gebrek aan democratische controle. Hoewel zij belastinggeld besteden worden bestuurders van maatschappelijke ondernemingen niet gekozen, en zijn zij ook geen rekenschap verschuldigd aan gekozen bestuurders. Het blijft onduidelijk wie precies verantwoordelijk is voor het resultaat: het bestuur bestuurt, maar de overheid financiert en wordt aangesproken op de problemen. Net als alle andere organisaties is een zekere mate van rekenschap afleggen vereist om de kwaliteit te waarborgen en om excessen (zoals overdreven bonussen) tegen te gaan. Als de overheid er geen directe greep op heeft, wie houdt dan de bobo’s in het gareel? Het recente verleden heeft aangetoond dat raden van toezicht die taak niet altijd naar behoren vervullen. De zorgverlener die een kasteel kocht, de corporaties die het zonde vonden om hun vermogen in woningbouw te steken, de scholen die niet functioneerden: wie floot hen terug? Het wetsvoorstel geeft raden van toezicht meer bevoegdheden, maar dat garandeert natuurlijk niet dat die daar ook gebruik van gaan maken.

Exit en voice houden aanbieders in de markt scherp

In de marktsector zijn het particulieren en bedrijven die aanbieders scherp houden. Zij hebben in dit verband twee mogelijke rollen: ze kunnen klant zijn en financier. Verder hebben ze twee mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Deze worden vaak in het Engels omschreven als exit en voice. In de marktsector is exit het dominante instrument. Als de supermarkt je niet bevalt ga je als klant naar een ander. Dat kan alleen als aan twee voorwaarden is voldaan: genoeg aanbieders en goed vergelijkbare prestaties. Ook financiers hebben een exit-optie. Als aandeelhouder van Ahold kun je je aandelen verkopen als je ontevreden bent met het gevoerde beleid. Door wanbeleid kan die waarde al wel zijn aangetast. Daarom willen financiers ook gebruik kunnen maken van de voice-optie. Aandeelhouders kunnen meepraten – tot op zekere hoogte natuurlijk.

Exit-optie werkt niet bij maatschappelijke diensten

Bij maatschappelijke diensten is burger tegelijk klant en indirect – via de overheid - financier. In zijn rol van klant is de exit-optie nu vaker beschikbaar dan vroeger. Doordat instellingen in toenemende mate via hun klanten worden gefinancierd (financiering op basis van leerlingental, persoonsgebonden budgetten in de zorg) geldt dat ook vaak voor hun indirecte rol van financier. Ouders kunnen vrij een school kiezen (vroeger werd je geacht een lagere school in de buurt te nemen). In stedelijke gebieden is bovendien keus. Prestatiegegevens komen langzamerhand beschikbaar, al zullen daar altijd grote haken en ogen aan blijven zitten. Dit alles betekent dat ouders in principe in staat zouden moeten zijn om scholen te vergelijken, en om vervolgens zelf de beste te kiezen. Dit dwingt scholen om de kwaliteit op peil te houden. Ten minste, als van die mogelijkheid voldoende gebruik wordt gemaakt. Niet iedereen neemt echter de moeite om een school zorgvuldig te kiezen. Wanneer te veel mensen gedachteloos voor de school in de buurt kiezen kunnen slecht presterende scholen blijven bestaan. Hetzelfde geldt wanneer ouders hun kinderen per se op een school met een bepaalde signatuur willen hebben, ongeacht de kwaliteit. Het bestaan van een exit-optie geeft dus geen garantie dat de betrokken dienstverleners worden gedisciplineerd. Bij sommige maatschappelijke diensten is exit-optie niet of nauwelijks beschikbaar. Niemand kiest graag een ziekenhuis dat ver weg ligt. Verhuizen naar een woning van een andere corporatie is geen kosteloze onderneming. In landelijke gebieden is de schoolkeus sterk beperkt. De kwaliteit van maatschappelijke instellingen is voor potentiële gebruikers vaak ook niet goed te vergelijken. Kortom, de exit-optie is onvoldoende om maatschappelijke ondernemingen in het gareel te houden.

Kabinet zet in op versterking ‘voice’-optie

De rol van belanghebbendenvertegenwoordigers bij maatschappelijke ondernemingen wordt versterkt. Het gevaar is echter levensgroot dat de inspraak beperkt blijft tot een select gezelschap beroepszaakwaarnemers dat allesbehalve representatief is voor de gebruikers van de desbetreffende maatschappelijke dienst. De branche bepaalt zelf wie belanghebbend is. Naast gebruikers gaat het vaak om weer andere organisaties uit het maatschappelijke middenveld. Te vrezen valt dat ook de gebruikers die mee mogen praten tot het kleine groepje insiders behoort dat bijvoorbeeld ook buurtcomités bevolkt. Weinig “gewone” gebruikers hebben immers de tijd of de kennis die nodig is om effectief mee te praten. Voor velen is het al een opgave om elke paar jaar naar de stembus te gaan. Zij willen gewoon goed functionerende voorzieningen, zonder gedoe. Dat kan men veroordelen, maar daarmee verandert de realiteit niet. Toegegeven, betrokken burgers bestaan en zij hebben op dit moment weinig mogelijkheden om mee te praten. Wie zoals ondergetekende wel eens in een medezeggenschapsraad of een dergelijk orgaan heeft gezeten weet dat daadwerkelijk invloed uitoefenen doorgaans een illusie is. Door de enorme schaalvergroting van het afgelopen decennium is dit alleen maar erger geworden. Het wetsvoorstel lost dit probleem niet op.

Het wetsvoorstel maakt het particulieren en beleggers mogelijk zelf direct als financier op te treden en op basis daarvan een bescheiden invloed uit te oefenen. De Memorie van Toelichting geeft toe dat dit voor grote institutionele beleggers niet interessant zal zijn. Zo realistisch is men ook wel weer. Aan welke financiers wordt dan wel gedacht? De MvT noemt “particuliere beleggers en beleggingsfondsen met een maatschappelijk doel”. Wie dat precies moeten zijn blijft onduidelijk. Waarom zij hun geld zouden afgeven in ruil voor een zeer beperkte invloed en een onzekere winstuitkering eveneens. Maar dat is misschien niet het belangrijkste probleem. Want: zelfs als potentiële financiers wel in de rij zouden staan, zijn dit dan de meest geschikte personen om mee te sturen aan maatschappelijke dienstverlening?

Overheidbemoeienis blijft noodzakelijk

Het zal duidelijk zijn: de rol van particulieren en maatschappelijke organisaties bij het sturen van maatschappelijke ondernemingen kan hooguit complementair zijn aan een sterke overheidsbemoeienis. Die bemoeienis bestaat nu vooral op indirecte wijze, via door het Rijk opgestelde minimumnormen voor het serviceniveau. Tal van rijksinspecties zien hierop toe. Het Rijk staat echter op grote afstand – ook fysiek – van de meeste aanbieders van maatschappelijke diensten. Het gevaar bij rekenschap op afstand is dat dit verwordt tot cijfermatig monitoren. Dit leidt tot bureaucratie en heeft als gevaar dat perverse effecten optreden. Men gaat zich toeleggen op meetbare output, terwijl juist bij maatschappelijke diensten onmeetbare zaken (zoals aandacht en betrokkenheid) van levensbelang zijn. De lokale overheid zou hierbij een veel grotere rol kunnen spelen. Die kan gebruikmaken van lokaal aanwezige – ook niet-cijfermatige - kennis. En, ook niet onbelangrijk, de lokale overheid wordt democratisch gecontroleerd.

De relatie tussen gemeenten en de lokaal actieve maatschappelijke zorgverleners is op dit moment enigszins ongemakkelijk. Gemeenten hebben ook taken op het gebied van onderwijs, zorg en huisvesting. Alleen hebben zij weinig greep op de daarvoor benodigde instrumenten. Wat kan een wethouder onderwijs doen als een school in zijn gemeente niet functioneert? Vrijwel niets. Het schoolbestuur hoeft zich niets van hem aan te trekken, en hij kan dat bestuur ook niet vervangen. De wethouder kan hooguit de ouders een brief schrijven waarin hij zijn zorgen uit. Maar als hij ze adviseert om een andere school te kiezen fluit de rechter hem terug, zoals vorig jaar in Rotterdam bleek. Een gemeente die iets aan een verpauperde wijk wil doen moet de desbetreffende woningcorporatie vriendelijk verzoeken mee te werken. Vaak zal dat wel lukken, maar als het niet lukt kan de gemeente weinig doen. Dat geeft de corporaties een sterke onderhandelingspositie. En dat terwijl de gemeente democratisch wordt bestuurd, en het corporatiebestuur aan geen enkele kiezer of huurder verantwoording hoeft af te leggen.

Wetsvoorstel ontbeert realiteitszin

Het is duidelijk dat hier iets wringt. De enige rol die de MvT voor gemeenten ziet is als mogelijke belanghebbende, die mee mag praten met de overige belanghebbenden. Dat is een gemiste kans. Het was dan ook beter geweest wanneer het kabinet zich wat minder zou voorstellen van de rol die burgers kunnen spelen bij maatschappelijke dienstverlening, en wanneer het wat meer oog krijgt voor de mogelijke rol van gemeenten. Wat minder ideologie graag, en wat meer realiteitszin.: Jackie Kever, Flickr

Dit artikel kan worden overgenomen met bronvermelding. Toezending van bewijsexemplaren wordt op prijs gesteld. © Me Judice

Te citeren als

Maarten Allers, “Wetsvoorstel maatschappelijke ondernemingen ontbeert realiteitszin”, Me Judice, 24 augustus 2009.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.