Erken staatsbelang
Ondanks een voorzichtige opleving van de wereldwijde economie is er weinig vertrouwen in de financiële sector en zijn de gevolgen van de financiële marktencrisis van na 2007 nog niet weggewerkt. Zo heeft de Nederlandse overheid de verkoop van SNS op de lange baan geschoven, terwijl ook ABN AMRO en ASR voor het grootste deel in staatshanden zijn. Intussen lijkt een volgende crisis zich aan te dienen bij Italiaanse en Portugese banken en de Deutsche Bank. Bij de noodzakelijke voortgaande herinrichting van de financiële sector moet de staat een belangrijkere en blijvende rol “aan de knoppen” van de bedrijven krijgen. Alleen dan kan een gezonde en relevante internationale financiële markt ontstaan.
Kritiek en wantrouwen
De onvrede in de publiek opinie over financiële instellingen komt tot uiting in kritiek op de functie, grootte, rol, invloed en werking van deze bedrijven
en hun managers (King, 2016, Luyendijk, 2015). In het wetenschappelijk discours is te horen hoe banken te zwaar over zouden hellen naar het op korte
termijn tevreden stellen en beschermen van aandeelhouders (Van Staveren, 2012 Minsky, 2015). Kranten staan vol over het onvoldoende vervullen van
basisfuncties (krediet aan het MKB) of het verzaken van zorgplicht (derivaten aan MKB en woningbouwcorporaties, woekerpolissen). Men vindt de beloningen in
de sector te hoog en investeringen in duurzaamheid en andere langetermijndoelen te laag. Er zijn twijfels over de betrouwbaarheid en controleerbaarheid van
de financiële instellingen en over de levensvatbaarheid van Europese banken (IMF, 2016). Naast het commentaar van journalisten zijn er zijn wetenschappers
die beargumenteren dat het financiële (of zelfs het kapitalistische) systeem zal instorten als gevolg van “neoliberaal economisch denken”, waarmee
herhaling van systematische ontsporing van menselijk economisch gedrag onvermijdelijk en catastrofaal zou zijn, mede vanwege de enorme omvang van de
geglobaliseerde financiële markten (Vogl, 2014, Engelen, 2011).
Veel en harde maatregelen
Op het geringe vertrouwen in de financiële sector wordt door de overheid gereageerd met grote hoeveelheden nieuwe regelgeving (Joosen, 2015). Daarbij wordt
het toezicht verstevigd en moeten instellingen (veel) grotere buffers aanhouden voor nieuwe noodgevallen (Brunnermeier, 2009). De banken zien deze
maatregelen als een last, de regeldruk is bureaucratisch en duur, wordt grotendeels door de klanten zelf betaald en werkt onvoldoende preventief of soms
zelfs averechts (De Graaf, 2012). Intussen wil de overheid de door haar geredde bedrijven zo snel mogelijk weer van zich vervreemden en naar de markt
brengen.
Wat zien we over het hoofd?
Als we een blijvend gezonde financiële sector willen, waar ook het publiek vertrouwen in kan hebben, moeten we op zoek naar andere beïnvloedende factoren
dan wet- en regelgeving alleen. Een nauwere samenwerking tussen banken en overheid, waarbij de overheid naar macht als eigenaar gebruikt, kan daarbij
helpen. De radicale gebeurtenissen van 2007 en daarna bieden een uitgelezen kans om, mede vanwege de grote hoeveelheid beschikbare gegevens en meningen, te
onderzoeken hoe publieke druk en politieke invloed hun weg vinden naar bedrijven in de financiële sector, waar de staat eigenaar van is, en hoe deze
bedrijven daar vervolgens mee omgaan.
Na 2007 stapte de staat als eigenaar aan boord van bedrijven en kreeg daarmee directe zeggenschap. In de analyse hoe de Nederlandse overheid van deze
invloed gebruik heeft willen (of kunnen) maken speelde de historische continuïteit van de corporatistische Nederlandse cultuur een rol. Met de financiële
sector onderhield de overheid namelijk altijd al nauwe betrekkingen. Zo kwamen er bijvoorbeeld weer overheidscommissarissen bij ING, een situatie die tot
1994 ook bestond. (De Graaf, 2012). Het mag worden verondersteld dat in de corporatistische traditie via het staatseigendom bepaalde door de overheid
gewenste institutionele veranderingen in de overgenomen (of gesteunde) bedrijven zijn gestimuleerd. Deze veranderingen zullen niet gaan over het
commerciële beleid op de korte termijn, want daar wilde de overheid zich expliciet niet mee bemoeien. Het gaat echter wel om veranderingen in corporate
governance, de vervulling van maatschappelijke taken, investeren in maatschappelijke relaties, compliance en ethische kwesties. Al deze zaken worden geacht
bij alle bedrijven op dezelfde wijze “compliant” en op orde te zijn en kunnen en mogen derhalve in de commerciële markt niet onderscheidend zijn, terwijl
ze wel van groot belang zijn voor het imago en (daarmee) de financieel economische waarde van het bedrijf.
Het ligt in de rede dat de staat haar bevoegdheden als eigenaar ook inzet om de maatschappelijk gewenste veranderingen in de instituten te bewerkstelligen.
De statuten van de NLFI, de stichting die namens de staat de aandelen houdt, staan dat in principe ook toe. Het is daarbij waarschijnlijk dat de vorm en
omvang waarin de staatssteun is gegoten bepalend was voor de wijze waarop invloed werd uitgeoefend. Bij ING, waar de steun bestond uit leningen, overname
van portefeuilles en borgstellingen, zal de overheid anders te werk hebben zijn gegaan dan bij ABN AMRO, dat helemaal genationaliseerd werd. Kortom, er is
sprake van verschillende soorten van staatskapitalisme waarmee de Nederlandse financiële sector in de afgelopen tien jaar te maken kreeg en het is nuttig
om te onderzoeken hoe dat in Nederland werkte.
Staatskapitalisme kent veel gedaanten
Om variëteiten van staatskapitalisme te duiden geven Musacchio, Lazzarini en Aguilera (2013) een helder theoretisch perspectief over verschillende vormen
van staatsbemoeienis in verschillende (nationale) institutionele omstandigheden. Samengevat onderscheiden de auteurs vier vormen van staatsdeelname: A.
Volledige eigenaar, B. Meerderheids- en C. Minderheidsdeelnemingen en D. Strategische steun (via beleid). Deze vormen kunnen worden belicht vanuit vier te
onderscheiden gezichtspunten: 1. Management agentschap, 2. Sociale doelen, 3. Politieke doelen en/of 4. De institutionele omstandigheden. In de matrix van
vormen en theoretische invalshoeken ontstaat een gevarieerd landschap van (zestien) manieren waarop de samenwerking en wederzijdse aanvulling tussen de
staat en ondernemingen beschreven kan worden.
Het model van Musacchio e.a. (2013) is vruchtbaarder dan het dichotome beeld van de staat versus de private onderneming en doet recht aan de complexiteit
van de samenwerking tussen overheid en strategisch belangrijke bedrijven. En ook al is het model niet voor de financiële sector ontwikkeld, de
verschillende wijzen waarop de overheid omging met bijvoorbeeld ING en ABN AMRO kunnen er goed in geplaatst worden. Volgens het model mogen we bijvoorbeeld
verwachten dat bij volledig eigenaarschap (zoals bij ABN AMRO) politieke benoemingen plaatsvonden (hetgeen onder meer met Zalm zo was), dat er sociale en
politieke doelen worden nagestreefd (hetgeen gebeurde met het terugdraaien van bonussen in het voorjaar van 2015) en dat deze druk afneemt naarmate de
deelname in het bedrijf wordt teruggeschroefd. Vanuit de vierde invalshoek (die van institutionele omstandigheden) past het beeld dat de overheid na de
crash van 2008 handelde in lijn met de Nederlands corporatistische cultuur en de veranderende arbeidsmarkt, een setting waarin er betrekkelijk geruisloos
tienduizenden banen verloren konden gaan. Het theoretische kader van Musacchio e.a. (2013) is gebaseerd op kennis van staatsbemoeienis met niet-financiële
instellingen (o.a. in de energiesector). De auteurs pleiten nader onderzoek naar de bruikbaarheid van het model in de politieke economie en de
gebeurtenissen in de financiële sector in de periode 2007-2017 bieden daartoe een mooie gelegenheid.
Conclusies
Om toekomstige crises te voorkomen en het vertrouwen van de samenleving in financiële instellingen te herstellen, is directe bemoeienis van de staat (als
eigenaar) met banken onontbeerlijk. De overheid moet directe invloed hebben op het lange termijn beleid van banken met het oog op betrouwbaarheid en
continuïteit op sociale en politieke terreinen. Musacchio laat zien dat overal in moderne democratische samenlevingen, met goed ontwikkeld openbaar
bestuur, succesvolle variëteiten van gecombineerd eigenaarschap bestaan, waarin de overheid en private investeerders beiden een belang hebben in
strategisch belangrijke ondernemingen. Daarbij worden de voordelen van staatseigendom (stabiliteit, gericht op de lange termijn, oog voor de sociale doelen
in de samenleving) en die van private ondernemingen (efficiëntie) gecombineerd, terwijl winstmaximalisatie op de korte termijn en inefficiënt
bedrijfseconomisch handelen worden gemitigeerd. Het wordt tijd dat we erkennen dat de overheid niet op afstand van de financiële sector kan blijven staan.
Het erkennen van overheidsbelang in banken en het gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor de financiële sector is nodig om een gemeenschappelijke
Europese cultuur en structuur in de governance van financiële instellingen te bewerkstelligen, met als doel een gezonde financiële sector, die ten dienste
staat van de economie.
Referenties
Biondi, Yuri, Arnaldo Canziani, and Thierry Kirat. The firm as an entity: Implications for economics, accounting and the law. Routledge, 2008.
Brunnermeier, M. K., Crockett, A., Goodhart, C. A., Persaud, A., & Shin, H. S. (2009). The fundamental principles of financial regulation
(Vol. 11). ICMB, Internat. Center for Monetary and Banking Studies.
Butzbach, O. et al (2016). Can banks be owned? Paper WINIR.
Engelen, E. (2011). After the great complacence: Financial crisis and the politics of reform. Oxford University Press.
Fama, E. F., & Jensen, M. C. (1983). Separation of ownership and control. The Journal of Law & Economics, 26(2), 301-325.
Graaf, F. J. de (2012). Bankwezen heeft te lang het verkeerde rolmodel gevolgd. MeJudice, 3-4.
Hodgson, G. M. (1995). Varieties of Capitalism from the Perspectives of Veblen and Marx. Journal of Economic Issues, 29(2), 575-584.
IMF, Global Financial Stability Report, April 2016
Joosen, B. P. (2015). Bankwetgeving na de financiële crisis, is het genoeg?.
King, M. (2016). The End of Alchemy: Money, Banking, and the Future of the Global Economy. WW Norton & Company.
Laeven, Luc, and Fabian Valencia. "Systemic banking crises database." IMF Economic Review 61.2 (2013): 225-270.
Luyendijk, J. (2015). Dit kan niet waar zijn: onder bankiers. Atlas Contact.
Minsky, H. P. (2015). Can" it" happen again?: essays on instability and finance. Routledge.
Musacchio, A., Lazzarini, S. G., & Aguilera, R. V. (2015). New varieties of state capitalism: Strategic and governance implications. The Academy of Management Perspectives, 29(1), 115-131.
NLFI, Statuten.
Underhill, G. R. D. (2014). The emerging post-crisis financial architecture: how far has reform gone?.
Van Staveren, I. (2014). Economics after the crisis: an introduction to economics from a pluralist and global perspective. Routledge.
Vogl, J. (2014). The Specter of Capital. Stanford University Press.