Haal staatsobligaties van bankbalansen af

Vicieuze cirkel tussen banken en landen

Een kernprobleem van de huidige crisis is de vicieuze cirkel tussen landen en banken. In september 2008 veroorzaakte de val van Lehman Brothers een kettingreactie waarbij zieke banken overheden in problemen brachten en zieke overheden vervolgens weer banken in de problemen brachten. Europese lidstaten hebben volgens berekeningen van de Europese Commissie in de periode 2008 tot eind 2012 voor ruim 5.000 miljard euro zieke banken moeten redden.[1] Figuur 1 laat zien dat de hardste klappen hierbij vielen in wat men nu de ‘probleem’-landen noemt, maar ook Nederland heeft bovengemiddeld veel steun moeten geven.

Figuur 1: Crisis gerelateerde staatssteun aan de financiële sector in de periode 2008-2012 als percentage van het BBP in 2011

_{Bron: Europese Commissie, State aid approved (2008 – Oct 2012) and state aid used (2008 – 2011) in the context of the financial and economic crisis to the financial sector (2008 - 2011), in billion Euro.}

Als gevolg van de grote uitgaven om banken overeind te houden kwamen overheden zelf in de problemen. Met noodleningen en noodfondsen moesten achtereenvolgens Griekenland (2010), Ierland (2010) en Portugal (2011) worden gered. Voor Spanje en Cyprus was in 2012 een dergelijke redding echter niet mogelijk: zij zouden zoveel moeten lenen om hun banken overeind te houden dat zij zelf met een onhoudbare schuld achter zouden blijven. Banken bleken dus niet alleen too big too fail, voor sommige landen waren zij ook too big to save. Met Spanje en Cyprus werd daarmee definitief duidelijk dat de vicieuze cirkel waarbij zwakke banken hele landen konden destabiliseren (Ierland, Spanje en Cyprus) en zwakke landen banken besmetten (Griekenland) een halt toe moest worden geroepen. Om de Economische en Monetaire Unie in stand te kunnen houden, moet de band tussen landen en banken worden doorgeknipt.

Rekening werd gelegd bij banken en beleggers

Het belangrijkste breekijzer om de verstikkende omhelzing te doorbreken is om landen (en daarmee de belastingbetalers) niet langer te laten opdraaien voor banken die dreigen om te vallen. Voortaan betalen de eigenaren van die banken zelf: geen bail-out, maar bail-in. Minister Dijsselbloem werd internationaal bekritiseerd toen hij dit principe bij Cyprus toepaste. Ook in de Tweede Kamer was er veel kritiek, maar inmiddels is er gelukkig breed draagvlak voor de zogeheten Dijsselbloem-doctrine. In juni bereikte de Ecofin Raad overeenstemming dat banken voortaan tenminste 8% van de totale passiva moeten aanspreken voordat naar andere financiering kan worden gekeken.[2]

Blootstelling banken aan overheidsschuld onverminderd groot

Met de Dijsselbloem-doctrine komt de rekening van zieke banken voortaan in eerste instantie bij private partijen te liggen, niet bij de belastingbetaler. Dat is pure winst. Maar de rekening voor zieke overheden ligt nog steeds, en ook in steeds grotere mate, bij de Europese banken. Figuur 2 laat zien dat de absolute omvang van staatsobligaties op de Europese bankbalansen sinds de start van de crisis in september 2008 explosief is gegroeid, van minder dan 2500 miljard euro in 2008 tot bijna 3500 miljard eind 2013.

Figuur 2: Staatsobligaties op bankbalansen Eurozone in miljarden euro’s

_{Bron: ECB. Euro area (changing composition), Outstanding amounts at the end of the period (stocks), Monetary and Financial Institutions (MFIs) reporting sector - Loans [A20] and securities [AT1], Total maturity, All currencies combined - Euro area (changing composition) counterpart, General Government sector, denominated in Euro, data Working day and seasonally adjusted}

 Dat de absolute omvang van staatsobligaties op bankbalansen toeneemt is in periodes van economische voorspoed niet noodzakelijkerwijs een probleem. Het vermogen van landen om aan de schuldverplichtingen te voldoen is dan immers ook groter. Daarbij zou, vanuit het perspectief van de banken, niet alleen meer aan overheden maar ook meer aan huishoudens en bedrijven kunnen worden uitgeleend. Figuur 3 laat echter zien dat dit niet het geval is. De kredietverlening aan bedrijven en huishoudens, de kerntaak van banken, is in de periode 2008-2013 juist gestagneerd.

Figuur 3: Kredietverlening banken in de Eurozone aan de overheid, huishoudens en bedrijven (jaar-op jaargroei, 3-maands gemiddelde)

_{Bron: ECB. Euro area (changing composition), Index of Notional Stocks, Monetary and Financial Institutions (MFIs) reporting sector - Loans [A20], and securities [AT1] (alleen voor overheid), Total maturity, All currencies combined - Euro area (changing composition) counterpart, General Government sector, Households and Non-Financial Corporations, Annual growth rate, data Working day and seasonally adjusted. Data voor de overheid; voor huishoudens;  en voor bedrijven.}

In plaats van krediet aan de private sector is dus steeds meer krediet gegaan naar overheden. Dit is een typisch verschijnsel bij financiële crises: private schulden worden publieke schulden (Gros, 2013). Voor een deel is dit ook wenselijk. Vanuit de overheid bezien kan de noodzaak bestaan om private schulden over te nemen om bijvoorbeeld de financiële sector en de economie te stabiliseren, zoals in Nederland is gebeurd. Vanuit de banken kunnen de extra staatsobligaties de banken voorzien van noodzakelijke liquiditeit en het risicoprofiel van de bank verbeteren. Publieke schulden op bankbalansen kunnen dus een nuttige rol vervullen. In de Eurozone lijkt echter meer aan de hand. Sinds begin 2009 bestaat 41% van de activa-aankopen van de Eurobanken uit staatsobligaties (Breton et al., 2012). Sinds de Griekse staatsschuldencrisis die begon in 2010 is duidelijk dat staatsobligaties, ook van ontwikkelde landen, niet perse veilig of liquide zijn. Toch zijn de aankopen van staatsobligaties door banken alleen maar verder toegenomen. Er lijkt dus meer aan de hand dan de typische vlucht naar veilige obligaties (flight to quality) die in de meeste financiële crises waarneembaar is (zie bijvoorbeeld Eichengreen et al. 2001).

Een opvallende rol is daarbij ook weggelegd voor de Long-Term Refinancing Operations (LTROs) van de ECB van december 2011 en maart 2012. Hoewel deze operaties er goed in zijn geslaagd om kalmte te brengen op de financiële markten, lijkt vooral in Zuid-Europa de steun van de ECB te zijn gebruikt door banken om extra staatsobligaties te kopen (zie de stijging van kredietverlening aan de overheid in de eerste helft van 2012 in figuur 3).[3] De rente op staatsobligaties van Zuid-Europese landen is als gevolg daarvan gedaald, maar de kredietverlening aan de reële economie is er niet mee geholpen en de blootstelling van deze banken aan de problemen van de overheid is verder toegenomen. Figuur 4 laat zien dat de omvang van staatsobligaties op de Europese bankbalansen niet alleen absoluut maar ook relatief is toegenomen, vooral in Zuid-Europa. Met andere woorden: Een steeds groter gedeelte van wat banken uitlenen gaat naar overheden. In de Eurozone als geheel is het beslag van staatsobligaties op bankbalansen in de periode van juni 2008 tot december 2013 met 2% toegenomen, in probleemlanden als Spanje, Italië en Portugal is de toename minstens 5%. In Italië gaat nu bijna 1 op de 5 euro’s die de Italiaanse banken uitlenen naar de overheid.

Figuur 4: Staatsobligaties als percentage van de totale bankbalansen

_{Bron: ECB. Aggregate balance sheets MFIs. Er is voor aggregate in plaats van consolidated balance sheets gekozen om de maximale exposure van banken op landen goed weer te geven.}

Financiële regels stimulans om staatsobligaties aan te houden....

Om uit de crisis te komen is het niet voldoende om alleen de risico’s van de overheid bij omvallende banken te beperken. Met Griekenland in het achterhoofd is het evident dat ook staatsobligaties niet altijd liquide of veilig zijn. Om de wederzijdse besmetting tussen banken en overheden aan te pakken, moet dus ook de exposure van banken op overheden worden teruggebracht. Dat begint bij financiële regelgeving. Het huidige systeem adresseert de risico’s van staatsobligaties onvoldoende. Dat heeft drie hoofdredenen.

Allereerst hoeven banken geen kapitaal aan te houden voor de leningen die zij aan overheden verstrekken, een zogeheten nulweging of zero risk weight. Dat was al zo onder Basel II en CRD III, en dit is niet aangepast onder Basel III en CRDIV.[4] De status van staatsobligaties als meest veilige belegging is dus dezelfde gebleven, terwijl de Europese schuldencrisis juist laat zien dat ook staatsobligaties niet zonder risico zijn. Het Zwitserse UBS ging bijvoorbeeld bijna ten onder door de vele Griekse staatsobligaties die zij op haar boeken had staan, zonder daar eigen vermogen voor aan te houden.

Ten tweede introduceren Basel III en CRDIV een zogeheten Liquidity Coverage Ratio (LCR), die een extra stimulans voor banken betekent om staatsobligaties aan te houden. Staatsobligaties worden onder de LCR gezien als liquide activa van de hoogste kwaliteit, samen met cash en reserves bij de centrale bank. De andere liquide activa (level II liquide activa) mogen maximaal 40% van de totale liquide middelen uitmaken. Als gevolg daarvan worden banken dus gedwongen om minstens 60% van hun liquide middelen uit cash, reserves bij de centrale bank of staatsobligaties te laten bestaan, waardoor zij worden gestimuleerd om staatsobligaties op te kopen (zie Nouy, 2012).

Ten derde bestaat er in regelgeving voor staatsobligaties geen maximum aan exposure. Om diversificatie te stimuleren mogen banken maximaal 25% van hun kapitaal uitlenen aan één enkele tegenpartij, maar deze grens geldt niet voor overheidsschulden.[5] De logica hiervoor is dezelfde als voor de nulweging: aangezien overheidsschuld als risicovrij werd gezien, was er ook geen reden om concentratierisico’s te beperken.

....die moet worden ingeperkt

Een nulweging voor staatsobligaties leidt tot perverse prikkels en ongewenste uitkomsten. Banken moeten minder worden gestimuleerd om staatsobligaties aan te houden en meer kapitaal aanhouden voor de staatsobligaties die zij in de boeken hebben.

Wat betreft de weging van staatsobligaties is er geen reden waarom staatsobligaties anders zouden moeten worden behandeld dan normale activa. Dat betekent dat banken, net als voor de andere leningen die zij verstrekken, kapitaal moeten aanhouden en dat moeten baseren op de kans van wanbetaling, de totale exposure bij wanbetaling en de verliezen die zij leiden bij wanbetaling. Hierbij is het opportuun de risicoweging niet te baseren op de ratings van de drie grote rating agencies (Moody’s, Fitch en Standard&Poors), maar op objectieve en transparante criteria zoals schuld en tekort. De crisis heeft namelijk laten zien de voorspellende waarde van ratings beperkt is (Gros, 2013).

Ook bij de LCR lijkt er geen reden te zijn waarom staatsobligaties op gelijke voet zouden moeten worden geplaatst met cash en reserves bij de centrale bank. De crisis heeft duidelijk gemaakt dat staatsobligaties niet altijd liquide zijn. Om die reden zouden –niet alle- staatsobligaties in Basel III en CRDIV meer als meest liquide activaklasse moeten worden bestempeld.

Aangezien staatsobligaties niet zonder risico zijn, is het ook wenselijk om concentratierisico’s in te perken. Net als voor andere debiteuren is het gewenst om een maximumgrens voor de exposure op overheden in te stellen, als percentage van het kapitaal dat banken aanhouden. Een dergelijke grens zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor nieuwe aankopen van banken, zodat zij hun huidige voorraad niet ineens hoeven te verkopen met stijgende rentes voor probleemlanden als gevolg.

Naast financiële regelgeving kan ook het toezicht sterker gaan kijken naar de risico’s die banken lopen op staatsobligaties. Bij de stresstesten die gepland staan in het kader van de bankenunie moet de ECB banken verplichten om in scenario’s afschrijvingen op de staatsobligaties die zij aanhouden toe te passen, en voorzieningen voor die mogelijke verliezen aan te houden.

Samenvattend

De verstikkende omhelzing tussen banken en overheden is het kernprobleem van deze crisis. Waar voor overheden belangrijke stappen zijn gezet om zich uit deze omhelzing te worstelen, klampen de Europese banken zich nog steeds en in steeds grotere mate aan overheden vast. Om uit de crisis te komen moet dat veranderen. De huidige stimulans die van financiële regulering uitgaat om staatsobligaties aan te houden moet om die reden worden aangepast. Staatsobligaties zijn niet zonder risico, en ook niet altijd liquide. Dat kerninzicht van deze crisis moet zich nu vertalen naar de financiële regelgeving en het financieel toezicht. Alleen zo kunnen overheden en banken zich uit hun verstikkende omhelzing werken, en alleen zo komen wij uit deze eurocrisis.

Voetnoten: