De nieuwe netwerkregulering: macht aan de klant

De nieuwe netwerkregulering: macht aan de klant image
Afbeelding ‘Electricity pylons’ van Ian Britton (CC BY-NC 2.0)
Klantgroepen zoals consumentenorganisaties en niet de toezichthouder Autoriteit Consument en Markt (ACM) zelf moeten onderhandelen met netwerkbedrijven over de gewenste dienstverlening. De ACM is de stok achter de deur en kan de dialoog faciliteren. Deze nieuwe vorm van netwerkregulering zorgt voor een directere stem van klanten in het proces en maakt het toezicht minder juridisch. In de VS en het VK zijn er al positieve ervaringen mee opgedaan. Dit stellen Robert Hensgens, Paul Nillesen, Stephen Littlechild en Bert Tieben.

Regulering niet meeveranderd

Sinds de jaren negentig zijn sectoren zoals telecommunicatie en energie geopend voor concurrentie. Een belangrijk instrument hiervoor was de regulering van toegang tot de monopoloïde netwerken. Daarmee hebben nieuwe spelers de mogelijkheid gekregen om toe te treden. Dit heeft geleid tot meer keuzevrijheid voor consument, die uitgebreid kan shoppen voor zijn energie, bel- of tv-abonnement, en vernieuwing van het dienstenaanbod met innovaties zoals Whatsapp en Skype.

Het is opvallend dat de regulering die toegang tot de netwerken regelt in deze sectoren nauwelijks is mee veranderd. Hoewel de precieze invulling van regulering verschilt per sector, zijn de kaders grotendeels hetzelfde en onveranderd gebaseerd op ex ante regulering. Daarbij liggen de tarieven en voorwaarden voor toegangszoekers (zoals Tele2 of de Nederlandse Energie Maatschappij) van tevoren voor een groot deel vast. Toezichthouder ACM is bevoegd om tarieven voor toegang op te leggen aan netwerkbedrijven, zoals TenneT of KPN.

Problemen

Hoewel deze vorm van toegangsregulering zijn kracht ruimschoots heeft bewezen, is er ook een aantal nadelen aan het licht gekomen. Ten eerste is er sprake van juridificering van het systeem. Veel van de besluiten van de ACM worden aangevochten. Voor de afgelopen twee jaar staat de teller op 30 gerechtelijke uitspraken. Het gevolg hiervan is dat er veel geld wordt verspild aan proces- en adviseurskosten en, erger, dat er in afwachting van een uitspraak vaak langjarige onzekerheid ontstaat over de tarieven en voorwaarden. Uit onderzoek van Saskia Lavrijssen e.a. (2014) blijkt dat een juridisch geschil over een methodebesluit van de ACM soms langer duurt dan de duur van het besluit zelf (drie jaar). Op het moment dat het College van Beroep voor het Bedrijfsleven als hoogste rechter uitspraak doet is inmiddels alweer een nieuw besluit van kracht.

Een tweede probleem is dat de nadruk ligt op de tarieven, en minder op de kwaliteit en functionaliteit van het product. In de tijd van de traditionele nutsmonopolies was vooral het drukken van de prijs in het belang van de consument, maar tegenwoordig is de vraag meer of netwerken nog wel op de juiste manier vraag en aanbod met elkaar verbinden. In bijvoorbeeld de energiesector wordt van de netwerkbedrijven verwacht dat zij de energietransitie ‘faciliteren’, maar het ontbreekt aan een dialoog over welke diensten er concreet van deze bedrijven wordt verwacht en welke prijsniveau daarbij acceptabel is.

Een dieperliggend probleem is dan ook dat de belangrijkste betrokkenen bij zo’n dialoog, de klanten van het netwerkbedrijf, niet aan tafel zitten. Het is vooral de ACM, en soms de Minister, die toetst of tarieven en voorwaarden redelijk zijn en of grote investeringen mogen worden ‘gesocialiseerd’. Klanten van het netwerkbedrijf - zoals consumenten die elektriciteit of internet afnemen, maar ook content providers en stroomproducenten die hun product bij de consument willen afleveren – wordt nauwelijks iets gevraagd.

Een andere aanpak

Dit zou ook anders kunnen. Een veelbelovend alternatief voor gedetailleerde ex ante regulering is onderhandelde toegang, of negotiated settlements. Hierbij vindt een dialoog of onderhandeling plaats tussen het netwerkbedrijf en zijn klanten, die wordt gefaciliteerd door de toezichthouder. Pas als de gesprekken tussen het netbedrijf en de klanten niets opleveren grijpt de toezichthouder alsnog in en kan deze bijvoorbeeld toegang afdwingen en voorwaarden stellen.

Een dergelijk systeem van onderhandelde toegang met regulering als stok achter de deur heeft een aantal voordelen. Door netwerkbedrijven met klanten in gesprek te brengen over de verwachte functionaliteit en prijs/kwaliteit verhouding ontstaat beter inzicht in wat werkelijk de waarde drijft voor verschillende partijen. Dat leidt naar verwachting tot betere en innovatievere uitkomsten. Wanneer het partijen lukt om consensus te bereiken kan het proces ook sneller en minder onzeker worden.

Er zijn ook risico’s verbonden aan een systeem waarbij de bal meer bij de sector, en minder bij de toezichthouder, wordt geplaatst. Het kan bijvoorbeeld zijn dat het netwerkbedrijf een informatievoorsprong heeft ten opzichte van zijn klanten. Ook wanneer de belangentegenstellingen in een sector te groot zijn kan het moeilijk worden om op basis van onderhandeling tot robuuste uitkomsten te komen.

Ervaringen met dit systeem in de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Australië laten niettemin zien dat een grotere rol voor de klant kan werken. Cruciale succesfactoren zijn daarbij dat alle deelnemers aan de gesprekken volledig gecommitteerd zijn en elkaar vertrouwen. De toezichthouder zorgt voor een helder proces, met duidelijke tijdslijnen, en deze kan waar nodig ingrijpen of zelf beslissingen nemen. Klantgroepen, zoals consumentenorganisaties, moeten ook voldoende georganiseerd en geëquipeerd zijn. Technologische vernieuwing maakt het makkelijker om efficiënt de wensen van klantgroepen te peilen en mee te wegen.

Netwerkbedrijven moeten de ruimte krijgen om met hun klanten dialoog te voeren over de kwaliteit en prijs van hun dienstverlening, in plaats van dat ze deze dialoog, vaak onder juridische hoogspanning, met de toezichthouder voeren. In de nieuwe netwerkregulering krijgt wat ons betreft de klant het voor het zeggen.

Referenties

S. Lavrijssen , J. Eijkens en M. Rijkers (2014), The role of the highest administrative court and the protection of the interests of the energy consumers in the Netherlands, TILEC Discussion Paper 2014-32.

Te citeren als

Robert Hensgens, Paul Nillesen, Stephen Littlechild, Bert Tieben, “De nieuwe netwerkregulering: macht aan de klant”, Me Judice, 11 februari 2016.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.