Dragen de sterkste schouders de zwaarste lasten in de ouderenzorg?

Vermogensafhankelijke eigen bijdrage ter discussie

De vermogensafhankelijke bijdrage aan de langdurige ouderenzorg - volledige institutionele zorg en thuiszorg voor mensen vanaf 70 jaar - in Nederland staat ter discussie. Ouderen die gebruik maken van langdurige zorg betalen daarvoor in Nederland een eigen bijdrage. Deze bijdrage is afhankelijk van het inkomen, waarbij ook een deel van het vermogen wordt meegeteld. In 2013 is deze bijtelling verhoogd van 4 naar 12 procent. In het huidige politieke debat hebben een aantal partijen zich uitgesproken om de vermogensbijtelling af te schaffen, terwijl andere partijen de bijtelling juist willen verhogen (CPB 2017). In het nieuwe regeerakkoord is afgesproken de bijtelling te verlagen naar 8 procent. In de discussie spelen de lasten voor ouderen een grote rol. Kunnen de ouderen die zorg nodig hebben de eigen bijdragen eigenlijk wel opbrengen? En bij wie komen de lasten terecht: de ouderen met weinig of juist met veel draagkracht?

Vermogende ouderen, maar verschillen zijn groot

Ouderen hebben gemiddeld genomen voldoende vermogen om al hun gebruik van langdurige zorg volledig zelf te betalen. Gemiddeld hebben huishoudens vanaf 70 jaar 90.000 euro aan langdurige zorgkosten over de rest van het leven (zie figuur 1). Zij hebben op die leeftijd gemiddeld 270.000 euro aan eigen vermogen (inclusief de overwaarde op de eigen woning) en kunnen nog 250.000 euro aan AOW- en pensioeninkomen tegemoet zien. Achter dit landelijke gemiddelde gaan echter grote verschillen schuil: lang niet alle ouderen kunnen hun zorggebruik zelf betalen. Het is zelfs zo dat de ouderen met de minste middelen gemiddeld de hoogste zorgkosten hebben. Figuur 1 laat het inkomen, vermogen en de zorgkosten naar draagkrachtkwintiel zie. Het eerste kwintiel of 20-procentsgroep betreft dus de minst draagkrachtige groep en het vijfde kwintiel de meest draagkrachtige groep. Ouderen zijn hierbij ingedeeld op basis van hun totale bestedingsmogelijkheden: hun vermogen op leeftijd 70 plus het gedisconteerde pensioeninkomen over de rest van het leven. Het blijkt dat 20 procent van de ouderen bijna geen vermogen heeft en gemiddeld wel 100.000 euro zorgkosten. Ook voor het tweede en derde kwintiel zal het vermogen vaak niet toereikend zijn om alle zorgkosten zelf te kunnen betalen.

Lang niet alle ouderen kunnen hun zorggebruik zelf betalen. Het is zelfs zo dat de ouderen met de minste middelen gemiddeld de hoogste zorgkosten hebben.

Deze verschillen in gemiddelde kosten laten nog niet eens de gehele spreiding zien. Zo zijn er ouderen die veel meer langdurige zorgkosten hebben: de 10 procent grootste gebruikers heeft gemiddeld maar liefst 450.000 aan langdurige zorgkosten over het leven, terwijl 40 procent van de huishoudens helemaal geen kosten maakt (Hussem et al, 2016). Er zijn dus enerzijds goede redenen dat Nederland een collectieve verzekering voor langdurige zorg heeft om de soms zeer grote kosten gezamenlijk te financieren. Anderzijds is die verzekering internationaal vergeleken zeer uitgebreid en lijkt er, in ieder geval bij een deel van de ouderen, ruimte te zijn voor eigen betalingen.

Figuur 1: Resterend gebruik langdurige zorg (LDZ) gedisconteerd resterend inkomen en het aanwezige vermogen (financieel en eigen huis) op leeftijd 70; ingedeeld naar draagkracht (uit inkomen plus vermogen)

bron Hussem et al (2017).

Bijtelling raakt vooral vermogende ouderen

Het vergroten van de vermogensafhankelijke bijdrage leidt tot hogere lasten voor ouderen. In de huidige systematiek zijn ouderen gemiddeld 4,2 procent van hun financiële middelen kwijt aan langdurige zorg (premies en eigen bijdragen). Bij een verdubbeling van de vermogensbijtelling stijgen de gemiddelde lasten naar circa 4,6 procent. Als ook het eigen huis wordt meegeteld wordt dit 5,2 procent. Daarentegen leidt een afschaffing van de vermogensafhankelijke bijdrage tot een daling van de gemiddelde lasten tot 3,6 procent. Er komen dan relatief meer lasten bij jongeren terecht die ook de collectieve premie betalen, maar geen eigen bijdragen omdat ze doorgaans geen zorg nodig hebben.

Het vergroten van de vermogensbijtelling raakt vooral ouderen met relatief veel financiële middelen. In figuur 2 zijn de effecten van verschillende beleidsvarianten in kaart gebracht. Het gaat hier om:

1. Geen extra vermogensbijtelling; waar in de huidige systematiek in totaal 12 procent van het vermogen wordt meegeteld bij de vaststelling van het toetsinkomen geldt bij deze variant alleen de 4 procent die bij het fiscaal inkomen wordt opgeteld.

2. Huidige eigen bijdragen; de huidige systematiek bestaat uit een eigen bijdrage die afhangt van de hoogte van zorgkosten, het inkomen en het vermogen. De vermogensbijtelling bedraagt 8% van het financiële vermogen. De eigen woning blijft buiten schot.

3. Vermogensbijdrage verdubbelen; in deze variant verdubbelen we de bijtelling van 8 naar 16 procent. Tegelijk verdubbelen we ook de maximale eigen bijdragen die geldt in de huidige systematiek, anders zou er een zeer beperkte stijging van de eigen bijdrage zijn.

4. Eigen huis ook meenemen; voor deze variant is met de dubbele vermogensbijdrage uit variant 3 ook het vermogen uit het eigen huis meegeteld. Het gaat om de overwaarde, dus de waarde van het huis gesaldeerd met de hypotheek.

Bij het huidige beleid draagt het laagste draagkrachtkwintiel gemiddeld 5,7% van zijn resterende middelen bij. Dit percentage wordt lager bij de meer draagkrachtige kwintielen en is bij het hoogste kwintiel gelijk aan 3,2% (zie panel linksmidden in figuur 2). De financiering van de ouderenzorg is dus denivellerend. Bij een afschaffing van de vermogensbijtelling is de groep ouderen met de minste draagkracht gemiddeld 5,9% kwijt en loopt dit percentage af tot 2,3% voor de hoogste groep (zie linker panel): de financiering wordt sterker denivellerend. Bij een verdubbeling van de vermogensbijtelling (zie panel rechtsmidden) is de armste groep juist een beetje beter af omdat deze groep weinig vermogen heeft en de collectieve premies dan kunnen worden verlaagd, terwijl de rijkste groep dan 4,2 procent van de resterende middelen voor langdurige zorg betaalt. De financiering wordt zo dus minder denivellerend. Dit wordt versterkt als ook de overwaarde op de eigen woning wordt meegenomen bij de vermogensbijtelling (rechterpanel). Bij de eerste vier kwintielen is de financiering dan zelfs nivellerend met een bijdrage die oploopt van 5,4% voor de laagste groep tot 5,8% voor het vierde kwintiel. Voor het vijfde kwintiel neemt de eigen bijdrage nauwelijks toe, omdat daar het maximum doorgaans al was bereikt.

Bij deze beschouwing past de nuancering dat hier alleen naar de financieringskant is gekeken. De rijkere groepen betalen als deel van hun inkomen weliswaar minder aan langdurige zorg, maar ze maken er ook minder gebruik van. Neem je ook de batenkant mee, dan is de huidige regeling nivellerend (Van Ewijk et al (2013, hoofdstuk 3)). De zorgkosten als percentage van de draagkracht zijn voor de meer draagkrachtige kwintielen immers lager.

Figuur 2: Effecten per variant van de vijf draagkrachtgroepen voor 70+, als percentage draagkracht (inkomen + vermogen)

Aanpassing bijtelling kan aanvullend beleid vergen

Een verhoging van de vermogensbijtelling legt de extra lasten vooral neer bij de ouderen met de meeste middelen. Een verlaging verkleint juist de lasten voor deze groep, terwijl ouderen met weinig middelen er gemiddeld dan op achteruit gaan. Welke lastenverdeling wenselijk is, is een politieke vraag. Daarbij zullen ook andere overwegingen zoals doelmatigheid, solidariteit tussen ziek en gezond en de verdeling tussen jong en oud een rol spelen.

Bij een keuze voor een substantiele verhoging van vermogensafhankelijkheid van de eigen bijdrage is aanvullend beleid nodig om dit te faciliteren. Ten eerste gaat het daarbij om het makkelijker kunnen inzetten van vermogen. Er valt te denken aan flexibilisering van de pensioenuitkeringen en het meer liquide maken van het vermogen in het eigen huis. Dat laatste zou kunnen door het stimuleren van de markt voor omkeerhypotheken, maar ook door invoering van het zogenaamde Ierse model. Daarbij biedt de overheid als het ware een omgekeerde hypotheek aan door de eigen bijdrage over de waarde van het (eigen) huis pas in rekening te brengen als de woning verkocht is.

Ten tweede moet worden nagedacht over de manier waarop verschillende typen vermogens worden meegeteld in de eigen bijdrage. Daarbij speelt enerzijds rechtvaardigheid een rol: is het eerlijk dat, zoals bij een afschaffing van de vermogensbijtelling, vermogen uit het tweede pijler pensioen wel, maar financieel vermogen niet belast wordt? En is het billijk en doelmatig dat de eigen woning bij het huidige beleid wordt ontzien en dat spaarzin wordt bestraft? Anderzijds moet ook rekening gehouden worden met het risico van het wegsluizen van vermogen.

Bij een keuze voor het afschaffen van de vermogensafhankelijkheid van de eigen bijdragen is een belangrijke vraag bij wie de stijging van de collectieve lasten terecht komt. Wanneer, zoals wij hebben verondersteld, de lastenstijging wordt opgevangen door een stijging van de premie, dan profiteren vooral de ouderen met veel financiële middelen. Met andere financieringsopties kunnen de lasten anders worden verdeeld.

Referenties:

CPB (2017). Keuzes in kaart 2018-2021. Centraal Planbureau, Den Haag.

Ewijk, C. van, Horst, A., & Besseling, P. (2013). Toekomst voor de zorg (No. 7). Centraal Planbureau (CPB).

Hussem, A., Van Ewijk, C., Ter Rele, H., & Wong, A. (2016). The Abilityto Pay for Long-Term Care in the Netherlands: A Life-cycle Perspective. De Economist, 1-26.

Hussem, A., H. Ter Rele, B. Wouterse (2017). Inkomens- envermogensafhankelijke eigen bijdragen in de langdurige ouderenzorg: eenlevensloopperspectief, Netspar Design Paper, Tilburg.