Gemeenten tonen koudwatervrees bij herindeling

Gemeenten tonen koudwatervrees bij herindeling image
Afbeelding ‘24 maart 2010, Stadskantoor’ van Reinier Sierag (CC BY-NC-SA 2.0)
19 apr 2013 | | 745 keer bekeken
De discussies rond de gemeentelijke herindeling en de gevolgen hiervan richten zich sterk op de nadelige financiële gevolgen voor sommige gemeenten. Volgens minister Plasterk is het verlies van het vaste bedrag op de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds een belemmering bij herindeling en ook onder bestuurders is er vrees voor dit inkomstenverlies. Maar wat gebeurt er nu werkelijk en hoe moet dat gewogen worden? Econoom Ferry Knaack werpt licht op deze vragen op basis van onderzoek onder gemeenten.

De ratio achter gemeentelijke herindeling

Versterking van de bestuurskracht is de voornaamste drijfveer voor gemeentelijke herindeling. Deze overweging wordt alleen maar versterkt in het licht van de komende grote decentralisatie van taken van het Rijk naar de gemeenten. Naast deze bestuurlijke component krijgt de financiële kant veel aandacht van de minister en de media. De teruggang van de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds staat hierbij centraal. De Algemene Uitkering - ongeveer 35 procent van de gemeentelijke inkomsten in 2012 - wordt via een zestigtal maatstaven verdeeld. Deze maatstaven zijn vastgesteld op basis van onderzoek naar de kostenstructuur van gemeenten en staat onder ingewijden bekend als het uitgangspunt van de kostenoriëntatie. De ontwikkelde verdeling stelt de gemeenten in staat bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan de burgers te leveren.

Een deel van de maatstaven is niet gevoelig voor herindelingen, de inwonertallen worden gewoon opgeteld en met het bijbehorende bedrag vermenigvuldigd. De focus ligt bij de financiële kant van de herindelingsdiscussie op het vaste bedrag dat iedere gemeente ontvangt. Bij samenvoeging van n gemeenten verliest namelijk de nieuwe gemeente n-1 keer het vaste bedrag. De vraag is uiteraard of deze teruggang in inkomsten wordt gecompenseerd door de besparing in de uitgaven na afronding van de herindeling. Voor bestrijding van de transitiekosten is de tijdelijke maatstaf herindeling ingevoerd.

De Algemene Uitkering in herindelingscans

Een eerste antwoord op de kosten en baten van herindeling kan verkregen worden op basis van de zogenaamde herindelingscans. Dit zijn korte cijfermatige exercities die de gevolgen van de herindeling bezien. De scan is een vertrouwd instrument in de aanloop naar de gemeentelijke herindelingen. Deze scans kennen een paragraaf geheten Algemene Uitkering, waarin de uitkering van de nieuwe gemeente vergeleken wordt met de som van de uitkeringen van de “oude” gemeenten. Voor dit onderzoek zijn twintig herindelingscans verzameld en geanalyseerd. Op basis van deze scans kunnen we derhalve zien of een gemeente er financieel bij inschiet of niet.

De gemiddelde teruggang in Algemene Uitkering bij de onderzochte scans is 2 procent. Er blijkt wel een verschil te zijn tussen herindelingen naar gemeenten boven de 50.000 inwoners en tot deze grens. Bij gemeenten tot 50.000 inwoners is de gemiddelde teruggang 2,7%, bij gemeenten boven deze grens is de teruggang 0,6 procent. Het vermeende probleem van het verlies aan Algemene Uitkering is dus beperkt en neemt gemiddeld af bij het vormen van grotere gemeenten.

Deze teruggang wordt bij de onderzochte twintig gemeenten voor 90 procent veroorzaakt door het vaste bedrag. Dit is het inkomstenverlieseffect. De tegenhanger hiervan is het uitgavenbesparingseffect dat optreedt door het vervallen van de kosten van n-1 burgemeesters, wethouders, secretarissen, griffiers, de raadsvergoedingen en dergelijke ofwel de vaste bestuurskosten. Na correctie voor het verlies van het vaste bedrag is het netto effect van herindeling op de Algemene Uitkering een teruggang van gemiddeld 0,2%. Bij herindelingen tot 50.000 inwoners is deze teruggang gemiddeld 0,4%, bij herindelingen boven de 50.000 inwoners is er zelfs sprake van een gemiddelde stijging met 0,1%

Allers en De Kam (2010) hebben geconstateerd dat er slechts een beperkt aantal maatstaven gevoelig zijn voor de veranderingen bij herindeling. Het betreft vooral de maatstaven voor de schaalfactoren die gebruikt worden inzake de Algemene Bijstand Wet (ABW) en oppervlakte buitenwater. Gemeenten krijgen tot maximaal 10.000 ha een vergoeding voor buitenwater( zee, IJsselmeer) dat binnen hun grens valt

Bij de scans zien we een nadeel van gemiddeld 170.000 euro in de twintig onderzochte gemeenten ontstaan bij de ABW. Dit effect is voorspelbaar, omdat deze maatstaf gebruikt wordt om het deel van de Algemene Uitkering te berekenen, dat een vorm van een vast bedrag voor de basiskosten van de afdeling sociale zaken genereert. In de praktijk wordt dit nadeel opgevangen door efficiëntere uitvoering op dit taakveld. Uit de cijfers blijkt een sterk effect van de grenswaarde voor buitenwater als deze maatstaf zich voordoet. Bij Hollands Kroon bijvoorbeeld bedroeg het nadeel € 350.000. De vier voormalige gemeenten hadden allen opgeteld 20.0124 ha buitenwater.

Het vaste bedrag per gemeente en de bestuurskosten

De scans bieden uiteraard maar een beperkt inzicht en spitsen zich toe op bedragen per inwoner. vooral op het terrein van bestuurskosten, Om inzicht in de bestuurskosten van gemeenten te krijgen, is een onderzoek gehouden onder 38 gemeenten. Hiervoor zijn in eerste instantie 40 gemeenten benaderd, waarbij de selectie primair gericht was op een representatieve groep te krijgen van gemeenten met een verschillende bevolkingsomvang. De gemeenten zijn eerst telefonisch benaderd, waarna er een zestal afvielen. Bij de onderzochte gemeenten is de geografische spreiding minder representatief, het noorden van het land is oververtegenwoordigd. Gezien de relatief geringe spreiding van de uitkomsten wordt dit niet als belemmerend gezien. De vragenlijsten waren gericht op de loonkosten van de bestuursorganen en de ondersteunende functie zoals bestuurssecretariaat, griffie en concerncontroller. Wegens grote verschillen in toerekening van kosten van ondersteunende functies is alleen gebruik gemaakt van de bestuurskosten in “enge” zin.

Die kosten bestaan in dit geval uit de raadsvergoedingen, de loonkosten van burgemeester en wethouders, de loonkosten van secretaris en van de griffier. In de kostengeoriënteerde verdeelsystematiek van het Gemeentefonds heeft het vaste bedrag per gemeente een relatie met de vaste bestuurskosten van een gemeente. Per groottegroep zijn de gemiddelde bestuurskosten in enge zin berekend en weergegeven in figuur 1.

Figuur 1: Bestuurskosten in enge zin naar omvang bevolking gemeente (N = 38)

Figuur 1: Bestuurskosten in enge zin naar omvang bevolking
Bron: Onderzoek Bestuurskosten en vast bedrag Algemene Uitkering, maart 2013

Uitgangspunt is dat de bestuurskosten in enge zin bij herindeling (n-1) keer vervallen. Op termijn verdwijnen immers de wachtgeldverplichtingen. Uit dit onderzoek blijkt dat de gemiddelde bestuurskosten in enge zin voor alle groottegroepen hoger zijn dan het vaste bedrag zoals dat nu geldt in 2013. Het financiële effect bij herindeling door het verlies van het vaste bedrag wordt dus gecompenseerd door lagere uitgaven. Uit de figuur blijkt ook dat de gemiddelde bestuurskosten stijgen met de gemeentegrootte. Deze stijging kan echter opgevangen worden bij herindelingen tot de in het regeerakkoord voorziene omvang.

Als we in tabel 1 de aandacht richten op een aantal varianten van samenvoegingen van gemeenten tot een inwonertal van tussen de 75.000 tot 150.000, een wat ruime spreiding rond het magische aantal van 100.000 inwoners waar de regering in zijn plannen op aanstuurt, dan blijkt, dat rekening houdend met de hogere gemiddelde bestuurskosten, bij praktisch alle combinaties er sprake zal zijn van een kostenvoordeel na herindeling. Bij de samenvoeging van gemeenten uit de kleinste groottegroepen zien we bij opschaling met alleen kleine gemeenten per saldo een kostennadeel.

Bij kleine gemeenten is het vaste bedrag hoog in relatie tot de bestuurskosten, waardoor het verlies hiervan een zwaar effect heeft. Door de herindelingen van de laatste jaren, veertien van de onderzochte scans hebben geleid tot gemeenten met minder dan 50.000 inwoners, is het beeld van de financiële effecten geënt op herindelingen van deze schaal.

Tabel 1: Saldo bestuurskosten en vast bedrag bij een aantal samenvoegingsvarianten

Fusie Aantal betrok­ken gemeen­ten Gemiddeld aantal inwonersa Nieuw aantal inwonersa Verlies vast bedrag Lagere bestuurs-kosten Saldo inkomsten /uitgaven Bestuurs­kosten in nieuwe gemeente Totaal effectb
1 5 17,5 87,5 1600 3130 1530 1630 -100
2 2 17,5 72,5 800 2305 1505 1515 -10
  1 37,5            
3 3 17,5 90,0 1200 2931 1731 1630 101
  1 37,5            
4 4 17,5 107,5 1600 3557 1957 1926 31
  1 37,5            
5 3 17,5 127,5 1600 3984 2384 1926 458
  2 37,5            
6 2 37,5 75,0 400 2106 1706 1630 76
7 3 37,5 112,5 800 3159 2359 1929 430
8 2 37,5 132,5 800 3621 2821 1926 895
  1 62,5            
9 2 62,5 125,0 400 3030 2630 1926 704

(a) aantal inwoners in tabel in duizenden; (b) bij het totale effect lees voor += winst van samenvoeging en - = verlies van samenvoeging

De tijdelijke maatstaf herindeling

Om de kosten die gemoeid gaan met de transitie van fusiegemeenten op te vangen is er ook nog de zogenaamde ‘tijdelijke maatstaf herindeling’. Bij deze maatstaf is, in tegenstelling tot alle andere maatstaven van het Gemeentefonds, geen sprake van een kostengeoriënteerde onderbouwing (RFV, 2013, p. 8). De historie van deze maatstaf kent een sterke band met de compensatie van het vaste bedrag gedurende een overgangsperiode. De maatstaf is voor het laatst onderwerp van onderzoek geweest na de herindeling van gemeenten in Overijssel van 2001. De conclusie van de Raad voor de Financiële Verhoudingen was dat de tijdelijke verdeelmaatstaf herindeling voldoende rekening houdt met de relevante kosten (RFV, 2013, p. 32), hoewel veel Overijsselse gemeenten daar een ander beeld bij hadden.

De tijdelijke maatstaf herindeling is nooit in het periodiek onderhoudsrapport (POR) of de herijking van het Gemeentefonds meegenomen om de kostenoriëntatie te toetsen. Het argument hiervoor is tot nu toe geweest het incidentele gebruik van de maatstaf. In het licht van de huidige bestuurlijke ontwikkelingen is dit argument achterhaald. In 2001 was er daarbij sprake van een andere economische situatie en vooruitzichten dan nu. Dit betekent dat voor een aantal componenten, die uit de tijdelijke maatstaven gedekt moeten worden, de lasten hoger zullen zijn. Een drietal belangrijke componenten betreffen:

  • Wachtgelden: recente publicaties bevestigen het beeld dat het ook voor oud-bestuurders lastiger is om weer aan de slag te komen. Versnelling en opschaling van herindelingen zal dit probleem vergroten.
  • Lasten van vrijkomend onroerend goed: de kansen op herontwikkeling en verkoop zijn significant slechter dan ten tijde van het laatste onderzoek. Dit leidt tot noodzakelijke hogere afschrijvingen op deze activa.
  • Desinvesteringen bij automatisering: de toegenomen betekenis van ICT systemen zal bij herindelingen leiden tot lastige integratie opgaven en noodzakelijke extra afschrijvingen op de te vervangen systemen.

Kortom, bij het zoeken naar kortetermijnmaatregelen om de herindeling van gemeenten financieel minder onaantrekkelijk te maken, is het verruimen van de tijdelijke maatstaf herindeling met de bovenstaande punten een kansrijke route. Deze verruiming zal slechts tijdelijk tot een belasting van het gemeentefonds leiden, zodat het effect voor de overige gemeenten beperkt blijft

Conclusies

Wat leren we van deze korte blik op de gemeentefinanciën als gevolg van de gemeentelijke herindeling? De belangrijkste conclusie is dat gemeenten zich op financieel gebied tot nog toe laten leiden door koudwatervrees voor de herindeling. De teruggang in de Algemene Uitkering bij herindeling is gemiddeld niet meer dan 2 procent. En deze teruggang van inkomsten wordt meer dan gecompenseerd door lagere bestuurskosten na herindeling. Een ruimere bijdrage in de transitiekosten zal de drempel tot herindeling verlagen.

Referenties:

Allers, M.A., en C.A. de Kam, 2010, Renovatie van het huis van Thorbecke, in Miljardendans in Den Haag, SDU, pp. 185-207.

Raad voor Financiele Verhoudingen, 2013, Advies wijziging maatstaf gemeentelijke herindeling, Den Haag.

Te citeren als

Ferry Knaack, “Gemeenten tonen koudwatervrees bij herindeling”, Me Judice, 19 april 2013.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.