Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?

Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn? image
Afbeelding ‘De loodgieterstas’ van Minister-president Rutte (CC BY 2.0)
18 nov 2014 |
De overheid is vaak een speelbal in bezuinigingsrondes, waarbij er naar hartenlust in de overheid wordt gesneden om de begroting kloppend te krijgen. De roep om minder, minder, minder zingt ook rond in Den Haag als men het niet meer weet. Frits van der Meer ziet dit als een gevaarlijke tendens omdat er ook veel van de overheid verwacht wordt en blijkbaar niemand in de politiek nadenkt over de rol van de overheid op de lange termijn.

Roep om minder overheid

Minder overheid, minder bestuurlijke dichtheid en minder ambtenaren. Het verminderen is populair op allerlei terreinen. In het openbaar bestuur is deze tendens, in de huidige omvang, te traceren tot het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw. Hoewel in de afgelopen dertig jaar de intensiteit van die wens tot verminderen enigszins varieert, blijft dit streven naar minder overheid in het bijzonder in verkiezings- en bezuinigingstijd bijzonder populair zowel onder politici als potentiële kiezers. Niet zo vreemd omdat wanneer naar vermindering van uitgaven gezocht wordt, men voor de kiezers de omvang van de dienstverlening zo veel mogelijk intact wil laten. De overheid dient te snijden in eigen vlees.

Interessant is dat dit minderen vooral betrekking heeft op het openbaar bestuur en het ambtelijk apparaat. De vermindering van bestuurs- en apparaatskosten worden als een uitstekend middel op grond van effectiviteits- en efficiencyoverwegingen. Tevens kan het als wisselgeld dienen om de belastingdruk omlaag te brengen; zie bijvoorbeeld de recente uitlatingen van Alexander Pechtold over de bekostiging van de invoering van het te vernieuwen belastingstelsel.

Ontwikkelingen

De participatiesamenleving, de non-profit sector, maatschappelijke ondernemingen, bedrijven en individuele burgers zouden veel meer moeten doen en taken van het openbaar bestuur op zich nemen. Dat is dan een praktische maar ook een politiek-ideologisch argument.[1] Veel minder aandacht gaat uit naar wat er voor het openbaar bestuur en het daarbij behorende personeel overblijft. Die aandacht zou eigenlijk wel verstandig zijn gegeven veronderstelde belangrijke veranderingen in de nationale en internationale omgeving die niet alleen betrekking hebben op de kosten van het openbaar bestuur Internationaal hebben we de ontbinding van het Oostblok gezien met in het kielzog een herordening van de mondiale politieke verhoudingen. Daarnaast zijn er verschuivingen in de economische wereldorde, een toenemende globalisering, de beweging van internationale bevolkingsstromen, de internationale veiligheidssituatie waaronder het terrorisme, duurzaamheidvraagstukken, de Europese integratie en meer recentelijk de bank- en de kredietcrisis. Eveneens zouden factoren als de opkomst van nieuwe informatie- en communicatietechnologieën, veranderde ideeën over management en bedrijfsvoeringtechnieken, een toenemende individualisering, het hogere gemiddelde opleidingsniveau van burgers, de hogere leeftijdsverwachting en vergrijzing een rol spelen (Raadschelders et. al. 2007; Van der Meer et al. 2015). En dan nog is de lijst niet compleet.

Verschraling overheid

Echter tegenover dat “minder” kan nog een ander verhaal worden gesteld. Bezuinigingen op personeel binnen het openbaar bestuur en een terugtrekkende overheid zouden tot kwaliteitsverlies bij onder meer de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), de Belastingdienst, allerlei toezichthouders maar ook bij de beleidskernen leiden. Onduidelijke toezichts- en verantwoordelijkheidsrelaties tot woningbouwcorporaties, zorginstellingen en andere instellingen uit het middenveld hebben geleid tot allerlei schandalen en veronderstelde verspilling van publieke middelen. Dat kan uitgelegd worden als een deficit van de betreffende instellingen, maar tevens als een tekortschietende kaderstelling van het openbaar bestuur zowel in politiek als ambtelijk opzicht.

In het nadenken over de rol van de overheid lijkt het of er voor een omgekeerde volgorde is gekozen: eerst vragen om minder overheid en ambtenaren en dan pas kijken naar wat er nog resteert van de overheid kan bewerkstelligen. Laten we die volgorde hier voor de verandering eens omkeren. Wat is de rol van het openbaar bestuur en het overheidspersoneel gegeven die ontwikkelingen in het publiek domein? En vooral wat zou die rol kunnen en moeten zijn? Laten we voordat we op deze vragen ingaan, eerst die contextuele ontwikkelingen in kaart brengen en bekijken wat er onder de term “publiek domein” moet worden verstaan?.

Het publieke domein

Opvallend is dat de invloed van de bovengenoemde ontwikkelingen op het openbaar bestuur en de samenleving vaak op abstract niveau worden benoemd. Slechts zelden worden ze concreet gemaakt. Het blijft bijna tot een bezweringsformule beperkt. Dat is jammer. De consequenties blijven dan vrijblijvend en helaas in de lucht hangen. Ze bieden geen stimulans voor een bewust denken over de herijking van het publiek domein. Nu is publiek domein ook een vage term en nauwelijks gedefinieerd. Voor een wijdverbreid gebruik van de term is dat natuurlijk handig. Met het publieke domein doelt men over het algemeen op de zorg voor gezamenlijke belangen in de samenleving of met een ouderwetse formulering de zorg voor en van de samenleving beschouwd als staatsgemeenschap van burgers (Van Braam 1988: 155. Daarbinnen valt een “privaat-publiek” en een “publiek-publiek” domein te onderscheiden. Het privaat-publiek domein omvat maatschappelijke zelfsturing door burgers, maatschappelijke groepen, het maatschappelijk middenveld evenals de inschakeling van bedrijven die ingeschakeld bij de uitvoering van collectieve taken. Het publiek-publiek domein betreft het (publiekrechtelijk) openbaar bestuur met daarbij behorende aanhangsels als overheidsstichtingen en –bedrijven. Die verdeling in Nederland is vrij klassiek; dit gegeven de verzuiling en de aanwezigheid van het omvangrijk (verzuild) maatschappelijk middenveld in het recente verleden. Het openbaar bestuur is nooit verantwoordelijk geweest voor alle collectieve taken in dit land. Evenmin heeft het openbaar bestuur alle collectieve taken bekostigd; hoewel met de verstatelijking van het maatschappelijk middenveld zowel de bekostiging als de beïnvloeding door het openbaar bestuur is toegenomen.

Het post-verzuilingssyndroom

Een belangrijke en voor het huidig openbaar bestuur wat onderschatte verandering in de afgelopen veertig jaar is de ontzuiling en de daarmee samenhangende afkalving van het verzuilde maatschappelijk middenveld geweest. Die onttakeling van de verzuilde ordening van collectieve actie en publieke dienstverlening begon in de jaren zeventig. Die erosie van dat verzuilde maatschappelijk middenveld en maatschappelijke zelfsturing heeft allereerst geleid tot een sterke groei van het openbaar bestuur, waarbij de nieuw verkregen verzorgingsstaatstaken eerst nog overigens werden uitgebreid. Daarnaast heeft er een omvorming plaatsgevonden van oudsher via de verzuiling democratisch gelegitimeerde organisaties (onderwijs, gezondheidszorg e.d.) in een meer door het management beheerde tussenorganisaties.

Deze situatie heeft tot een overbelasting van het openbaar bestuur en vooral van de centrale overheid en een sterke groei van het overheidspersoneel in de jaren ’70 geleid (Dijkstra & Van der Meer 2011; Van der Meer 2012). Als een oplossing is ter ontlasting, mede in de context van de crisis van de jaren tachtig, een vergroting van het privaat domein nagestreefd. Dit heeft allereerst plaatsgevonden door toentertijd vrij breed gedragen privatiserings-, (private) verzelfstandigings- en dereguleringsoperaties. Interessant is dat binnen het openbaar bestuur ook onder meer uitvoerende gezondheids-, onderwijs, huisvestingstaken verzelfstandigd werden en daarmee werden losgekoppeld van een directe democratische controle. Dit heeft geleid tot een forse daling van het gemeentelijk en provinciaal personeel in de afgelopen decennia (Van der Meer & Dijkstra 2011& 2013).Bijvoorbeeld gemeentelijke gezondheids- en verzorgingsorganisaties zijn via fusie en daar onderliggende processen van schaalvergroting samengegaan met de eerder genoemde nieuwe management georiënteerde tussenorganisaties. Dit heeft de nodige gevolgen voor de maatschappelijke verankering, legitimering, incentive structuur en (financiële) verantwoording van deze taken meegebracht, die we momenteel nog ervaren. Het gaat hier niet om een positieve of negatieve beoordeling van deze omslag te geven, maar om de implicaties voor het huidig publiek domein vast te stellen.

Figuur 1: Gemeentepersoneel 1960 – 2012 (in personen)

 Figuur 1: Gemeentepersoneel 1960 – 2012 (in personen)

Noot: Tot en met 1988 inclusief politie; vanaf 1993 afschaffing gemeentepolitie om en nabij 25.000 personen
Bron: Van der Meer & Dijkstra 2013:20

Ook is gezocht naar een revitalisatie van het maatschappelijk middenveld en maatschappelijke zelfsturing - het privaat-publiek domein - met nu een grotere directe betrokkenheid van burgers. Voor wat betreft de uitvoering hebben via onder meer uitbesteding van taken aan bedrijven en maatschappelijke ondernemingen een belangrijkere plaats gekregen. Er wordt bij de betrokkenheid van (groepen) burgers gesproken over een zorgzame samenleving en burgerparticipatie.

Deze trend wordt nog versterkt door de eerder genoemde maatschappelijke ontwikkelingen. Deze tendens zal gegeven de politieke realiteit en de gestage doorwerking van de eerder genoemde factoren, ook de komende tijd nog zo blijven. Er vindt dus een blijvende herordening in het totale publieke domein plaats waarbij het de bedoeling is meer het accent te leggen op het zogeheten privaat-publiek domein. Essentieel is hoe het openbaar bestuur dat privaat-publiek domein en de samenleving kan dienen. Daar wordt relatief weinig aandacht aan besteed in het politieke en maatschappelijke debat, maar ook eigenlijk ook binnen de wetenschap. Een interessante uitzondering is wellicht de WRR publicatie Het gezicht van de publieke zaak: Openbaar bestuur onder ogen (Dijstelbloem et al: 2010) dat een eerste stap biedt. Maar in haar algemeenheid blijven discussies vaak gesegmenteerd en bepaald tot alleen het openbaar bestuur of alleen tot de samenleving. Op het onderling verband wordt minder en weinig uitgewerkt ingegaan. De aanduiding “minder” over het openbaar bestuur is dan eerder bedreigend dan behulpzaam voor dit debat. Een verkleining van het openbaar bestuur in termen van onder meer taken, menskracht, financieel beslag, op deelterreinen zou eventueel een nevenuitkomst van dat debat kunnen, meer niet. Het leidt af van waarom het gaat: de herijking binnen het publiek domein. Nu al is echter een verschuiving van een alomvattende verzorgende staat naar een voorwaardenscheppende staat waar te nemen (zie Page &Wright 2011;Van der Meer 2009. De staat en het openbaar bestuur proberen de samenleving en burgers en organisaties in het privaat publiek domein gunstige randvoorwaarden te bieden. De klassieke uitvoerende openbare orde en veiligheidstaken blijven vanwege het geweldsmonopolie van de staat bij het openbaar bestuur berusten. Dat leidt er toe dat in toenemende mate het overheidspersoneel op dit terrein werkzaam is. Daarnaast is een toenemend aantal ambtenaren betrokken bij de voorwaardenscheppende taken

Figuur 2: Percentage openbare orde, veiligheids- en justitiepersoneel op totaal overheidspersoneel volgens verschillende definities, 1849-2008

 Figuur 2: Percentage openbare orde, veiligheids- en justitiepersoneel op totaal overheidspersoneel volgens verschillende definities, 1849-2008

* incl. overheidsbedrijven; ** excl. Overheidsbedrijven; *** openbare orde en veiligheidspersoneel zonder defensiepersoneel op totaal excl. overheidsbedrijven
Bron: Van der Meer, Van den Berg en Dijkstra (2013)

Deze verschuiving in het taakaccent van het openbaar bestuur is zowel een autonoom proces als het vaak onvoorziene resultaat van de reorganisaties sinds de jaren tachtig. In deze nieuwe situatie heeft binnen het openbaar bestuur de centrale overheid dan vooral een systeemverantwoordelijkheid, waarbij de concretisering bij de overige overheden ligt (Van der Meer 2009; 2012). Boven de centrale overheid opereert een kaderstellend en ordenend Europees bestuur in nauwe relatie met die nationale overheden. Dit bracht en brengt een aantal hervormingen van het openbaar bestuur met zich mee die overigens al in de afgelopen decennia in gang zijn gezet. Het gaat dan om de hernieuwde afbakening van het publieke en het private domein, de verdeling van taken binnen het openbaar bestuur, de relaties met de samenleving, de verhoudingen tussen politieke functionarissen en ambtenaren en de interne bedrijfsvoering.

Implicaties voor beleid en politiek

De politieke dimensie is natuurlijk uiteindelijk (formeel) bepalend wanneer we over de vormgeving van de relatie tussen enerzijds het openbaar bestuur en anderzijds de samenleving en de private deel van het publiek domein gaat. Veel analyses kunnen inhoudelijk correct zijn, maar zonder die politieke dimensie kunnen gesuggereerde analyses en oplossingsrichtingen wat technocratisch lijken. Hoewel ik daar zeer gevoelig voor ben moeten we de verleiding van cynisme weerstaan. Immers dan gebeurt er maar bitter weinig. Bovendien doen veranderingen in samenleving en het politiek bestuurlijk systeem zich ook, als eerder gesteld, vanzelf voor. Het gaat dan geleidelijk, cumulatief en zonder een bewuste ingreep van de politiek. Nadeel is dat bijvoorbeeld dan de borging van bijvoorbeeld de systeemverantwoordelijkheid ongewis blijft en afhankelijk van (gunstige) toevalsfactoren; zie bijvoorbeeld de redding van de systeembanken.

Het is begrijpelijk dat de systematische politieke aandacht voor de langere termijn afwezig is geweest. Wat op het eerste gezicht een inconsistentie van beleid lijkt - ten aanzien van onder meer privatisering, verzelfstandiging, een terugtrekkende overheid en participatie van burgers in het verleden - heeft veeleer te maken met een ad hoc reageren op zich plotseling voordoende crises en andere problemen dan met een lange termijn visie. Het woord “visie” lijkt ook wel in het pragmatische politieke bedrijf wat besmet; zie ook Rutte in zijn Schoo-lezing van 2013. Zou het niet een oplossing zijn om eerst de politiek-bestuurlijke kringen gevoelig te maken voor en op de hoogte te brengen van de noodzaak van het denken over die langere termijn? Los van het feit dat er onder het eigen overheidspersoneel zat stemmen zijn te verwerven – ongeveer twee miljoen – is deze aandacht voor duurzaam openbaar bestuur hard nodig. Hier ligt een schone taak voor de politiek, de ambtelijk verantwoordelijken en de wetenschap. Zij kunnen aan de samenleving en de kiezers duidelijk de implicaties van een kleinere overheid niet zonder gevolgen is.

Voetnoten

  1. Zie de communitaristische opvattingen van het CDA en liberale visie van D66 en de VVD.

Referenties

Braam, A. van (1986), Leerboek Bestuurskunde, Bussum Coutinho

Dijkstra, G.S.A. & F.M. van der Meer, The civil service system of the Netherlands, in: F.M. van der Meer (ed.) (2011), Civil service systems in Western Europe, Cheltenham/Aldershot: Edward Elgar.

Dijstelbloem, H., P. den Hoed, J.W. Holtslag en S. Schouten (red.) (2010) Het gezicht van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen, Amsterdam: Amsterdam University Press

Meer, F.M. van der (2009), Public Sector reform in Western Europe and the rise of the enabling state: an approach to analysis, in R Mathur (ed.), Glimpses of Civil Service reform, 171-195, Hyderabad, Icfai Press.

Meer, F.M. van der (2012), Voorwaarden, waarborgen en ambtenaren. De gevolgen van de opkomst van de voorwaardenscheppende staat voor de publieke dienst, Oratie, Leiden.

Meer, F.M. van der, C.F. van en Berg and G.S.A. Dijkstra, (2012) Het eigene van de overheid en haar personeel in een systeem van multi-level governance: naar een nieuwe ambtelijke status, LUP Academic Series, Leiden University Press: Leiden.

Meer, F.M. van der, J.C.N. Raadschelders & Th. A.J. Toonen (2015), Comparative Civil Service Systems in the 21st Century, 2nd edition : Comparative Perspectives. Houndsmill: Palgrave/McMillan.

Page, E.C en V.t Wright (2007) (eds.), From the active to the enabling State: the changing role of top officials in European nations, London: Palgrave.

Raadschelders, J.C.N., J.C.N., F.M. van der Meer & Th.A.J. Toonen (2007), The Civil Service in the 21st Century,. Houndsmill: Palgrave/McMillan.

Te citeren als

Frits van der Meer, “Minder overheid, maar wie denkt er na over de lange termijn?”, Me Judice, 18 november 2014.

Copyright

De titel en eerste zinnen van dit artikel mogen zonder toestemming worden overgenomen met de bronvermelding Me Judice en, indien online, een link naar het artikel. Volledige overname is slechts beperkt toegestaan. Voor meer informatie, zie onze copyright richtlijnen.